ЕВРОПЕ НЕ НРАВИТСЯ УКРАИНСКАЯ ЛЮСТРАЦИЯ
Тема люстрации продолжает оставаться в числе приоритетов украинской власти.
Наверное, это единственная "реформа", которая хоть как-то "продается", которую можно показать обществу и Западу - сотни уволенных "по статье", многие тысячи - "по собственному желанию" (чтобы не портить трудовую книжку), сотни тысяч заполняют бумажки для проверки. В интернете - фамилии люстрированных, в судах - иски о восстановлении на работе, в парламенте - законопроект, предполагающий люстрацию для президентов, мэров и депутатов всех уровней.
Люстрация беспокоит не только наших политиков - сразу же после принятия украинского закона "Об очищении власти" Мониторинговый комитет Совета Европы попросил Венецианскую комиссию оценить закон с точки зрения гарантирования и уважения прав человека, соответствия европейским стандартам. Европейцев также обеспокоила процедура принятия закона - более 400 нерассмотренных поправок, отсутствие финального текста законопроекта перед последним голосованием, угрозы физической расправы над депутатами и горящие шины под стенами парламента.
Плохой закон
В декабре 2014 г. в своем заключении Европейская комиссия "За демократию через право" (Венецианская комиссия) указала на необходимость существенного пересмотра закона, еще раз напомнила о правах человека, констатировала: в конечном итоге применение люстрации поставит под сомнение действенность конституционных и правовых основ Украины как демократического государства, основанного на верховенстве права. Президент Венецианской комиссии Джанни Букиккио охарактеризовал украинский закон о люстрации коротко, но емко: "это плохой закон". Оснований для такого заявления более чем достаточно. Еще в 1996 г. Парламентская ассамблея Совета Европы приняла Резолюцию 1096, в которой четко обозначила критерии соответствия люстрационных процедур требованиям государства, основанного на верховенстве права. Это: необходимость доказывания индивидуальной вины; презумпция невиновности; право на защиту; право на обжалование в суде. Украинский закон о люстрации нарушил все четыре ключевых критерия сразу.
Спустя шесть месяцев Венеция снова стала местом суда над украинским законом о люстрации. За это время власть попыталась сделать закон попривлекательнее - учли сразу два замечания европейцев: забрали у Министерства юстиции полномочия проведения люстрации (правда, передали их опять-таки подконтрольной Кабмину структуре) и косметически подправили нормы о ведении единого реестра люстрированных. О прочих мелочах, "критериях соответствия" - предпочли умолчать. Для того, чтобы украинская люстрация понравилась европейским юристам, за день до вынесения приговора в Венецию отправили внушительный десант наших депутатов и чиновников. Им предстояло доказать, что люстрация в Украине - эффективное средство защиты демократии и борьбы с коррупцией.
Перед Венецианской комиссией тоже стояла непростая задача - разгромное заключение декабря 2014-го надо было как-то смягчить, чтобы поддержать "новую" украинскую демократию, но при этом не поступиться базовыми принципами европейского правового государства. Задача осложнялась категорическим нежеланием украинской власти менять закон под европейские стандарты и твердым намерением распространить люстрацию на кандидатов в президенты, мэры и депутаты на всех уровнях. Кстати, 52 члена украинского парламента, преимущественно из оппозиции, прямо заявили в своем письме Венецианской комиссии об опасности использования люстрации для политической расправы над оппонентами и узурпации правящей коалицией права избираться в местную и государственную власть. Конечно, письмо сыграло свою роль.
19 июня Венецианская комиссия вынесла свой вердикт. Европейские юристы поставили украинскому закону о люстрации "троечку с минусом". Венецианская комиссия по-прежнему критически оценивает закон, требует его изменения, опасается необоснованного, непропорционально широкого применения люстрации и, как следствие, формирования атмосферы всеобщего страха и недоверия. В то же время, комиссия смягчила оценку адекватности масштаба украинской люстрации (это понравилось власти), обращая внимание официального Киева на необходимость соблюдения европейских стандартов и недопустимость распространения люстрации на выборные должности и "сведения счетов" с политическими оппонентами (это понравилось оппозиции). Европейцы повторно указали на необходимость исправления очевидных недостатков закона, которые зафиксировали в своем декабрьском Предварительном заключении. Украине еще раз сказали о допустимости применения люстрации для защиты "молодой демократии" от потенциально нелояльных к ней чиновников, но предостерегли от чрезмерного увлечения ею - слишком высок риск нарушения индивидуальных основополагающих прав человека, нарушения стабильности функционирования государственной службы и спокойствия в обществе. Европейские юристы настаивают на соблюдении пропорциональности во всех аспектах действия закона, требуют пересмотреть сроки действия ограничений для люстрированных, снова говорят о борьбе с коррупцией не при помощи люстрации, а в рамках антикоррупционного законодательства.
Что дальше
Развитие ситуации будет зависеть от украинского парламента, его способности адекватно оценивать ситуацию. И от президента Украины - гаранта соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Первый вариант развития событий - "работа над ошибками". Внесение изменений в закон о люстрации, которые сделают его по-настоящему справедливым - чтобы персональную ответственность понесли те, кто действительно виновен в нарушении прав человека; чтобы тот, кто работал в органах власти "при Януковиче", не терял работу только из-за того, что "вовремя не уволился, когда был Майдан"; чтобы государство не искало особый способ вернуть на работу человека, в знаниях которого оно срочно нуждается (как уже происходит в случаях с профессиональными военными). Чтобы люстрация не стала инструментом сведения счетов, политической мести, репрессий и установления своеобразной "монополии на власть". Ведь этого больше всего опасается Европа: в просочившемся в прессу накануне заседания Венецианской комиссии проекте финального текста (да и в предварительном тоже) "красной нитью" проходит мысль "ищите разумный баланс". Европа сомневается, что в результате "защиты молодой демократии" мы не получим новое тоталитарное общество, в котором все поделены на "патриотов" и "врагов". Сомневается, а потому не доверяет, критикует, без устали твердит о "стандартах демократического государства, основанного на верховенстве права", и дипломатично указывает на соответствующую практику Европейского суда по правам человека.
Второй вариант - "куля в лоб, так куля в лоб": парламентская коалиция может проигнорировать требования "вписать" люстрацию в рамки Конституции Украины и стандартов Европы, оставить "все как есть" или изменить закон без учета мнения Венецианской комиссии.
Тогда люстрацию опять будут судить. Для начала - Конституционный суд Украины, который в довесок к негативному предварительному получил еще и окончательное критическое мнение Венецианской комиссии. Кстати, одно то, что вопрос о конституционности отдельных норм закона об очищении власти поднимает Верховный суд Украины, говорит о неудовлетворительной профессиональной юридической оценке такого законотворчества. Конечно, еще не факт, что Конституционному суду позволят вынести решение по люстрации в обозримом будущем. В арсенале власти есть два метода, уже доказавших свою эффективность. Во-первых, запугивание судей Конституционного суда Украины уголовными делами (помните апрельскую истерику правительства, когда КСУ только начал слушание дела?). А во-вторых, их дискредитация через искусственно созданный конфликт интересов: в проекте изменений в закон об очищении власти, который подготовлен под руководством Минюста, есть положение о распространении люстрации на судей КСУ. Чем не повод заявить о безусловной заинтересованности судей в признании закона неконституционным?
Люстрацию будут судить и в обычных украинских судах - по состоянию на середину июня 2015 г. слушаются сотни дел о восстановлении на работе несправедливо уволенных по люстрации и о выплате компенсаций за вынужденный прогул - это многие десятки и сотни тысяч гривен в каждом конкретном случае. И опять-таки на первое время - проблема для власти, в принципе, решаемая: Министерство юстиции уже продемонстрировало свою готовность к публичной расправе над не поддерживающими люстрацию судьями на примере судьи Харьковского окружного административного суда Валентины Самойловой. Ее обвинили в том, что она не понимает люстрацию, а ссылается исключительно на Конституцию Украины… Особенно дико это прозвучало из уст официального лица Министерства юстиции, которое, как никто другой, должно было бы знать о том, что Конституция имеет наивысшую юридическую силу, и ее нормы являются нормами прямого действия.
Настоящей проблемой станут многочисленные иски в Европейский суд по правам человека, практика которого однозначно складывается не в пользу "чистильщиков" - прецедентов решений в пользу государства-люстратора нет. Помимо материальных потерь, которые будут измеряться многими тысячами евро в каждом конкретном случае, невосполнимой станет потеря репутационная - утрата такого желанного нами имиджа и статуса демократического государства, в котором уважаются и соблюдаются права человека. Зафиксируют соответствующий факт многочисленные европейские институты в своих декларациях, отчетах, комментариях и официальных резолюциях.
Третий вариант - "время все расставит по местам". Закон о люстрации может банально не выдержать испытания временем. Изначально было очевидно, что очень многие подлежащие люстрации чиновники - это профессионалы, которые служили не "портрету", а стране, многие годы и, нередко, при всех властях, оставались на своих должностях. Кадровый голод крайне тяжело сказывается на качестве управления страной, и даже "беспошлинный импорт грузинских реформаторов" (и не только грузинских) не снимает остроты проблемы. Со временем некомпетентность новых чиновников, коррумпированность "постмайданной власти" (о чем прямо заявляют обычные украинцы, и что хорошо понимают в Европе), многочисленные судебные тяжбы, европейские декларации и/или политическая целесообразность заставят-таки пересмотреть - улучшить - дополнить - отменить закон о люстрации. По этому сценарию ситуация разворачивалась в Венгрии, Словакии, Болгарии, Македонии, Польше...
Люстрация, демократия и коррупция
Венецианская комиссия и в предварительном, и в финальном тексте своего заключения отметила, что украинская люстрация имеет две разных цели. Первая заключается в защите общества от лиц, которые из-за своего поведения в прошлом могут представлять опасность для новоустановленного демократического режима. Вторая заключается в очищении государственной власти от лиц, принимавших участие в реализации масштабных коррупционных схем.
В отношении первой цели - власть всегда может уволить неугодного служащего и без такого специфического инструмента, как люстрация. Всех, кого хотела уволить постмайданная власть, уже давно уволили или заставили уволиться. Назначили новых, результаты работы которых все мы ежедневно наблюдаем в своей реальной жизни. Демократии больше не стало. Даже наоборот: телеканалы делят на "хорошие" и "плохие", вводят практически откровенную цензуру содержания телеконтента, запрещают "неправильную идеологию" и вводят уголовную ответственность для несогласных, не дают оппозиции возглавить контрольные комитеты Верховной Рады, палатки протестующих теперь оперативно сносят "неизвестные в камуфляже", а любые акции протеста, критикующие власть, в 100% случаев объявляются "проплаченными прокремлевскими силами".
В отношении второй цели - очищении власти от коррупционеров - все предельно просто. Бороться с коррупцией надо не при помощи люстрации, а применяя специальное антикоррупционное законодательство, недавно принятое в Украине. Об этом Венецианская комиссия говорила и в декабре 2014-го, и сейчас. Закон "Об основах предотвращения и противодействия коррупции" предусматривает проведение специальной проверки тех, кто претендует на должности в системе государственного управления или местной власти. По сути, она такая же, как и проверка по люстрационному закону. Кстати, какова эффективность имущественных проверок по люстрации? Кого-то уволили по их результатам? В апреле 2015 г. Министерство юстиции признавало, что таких случаев нет вообще! Сотни тысяч людей заняты составлением и проверкой бумажек... С нулевой эффективностью. Коррупции меньше не стало. Даже наоборот, и это подтверждают всевозможные международные рейтинги. Но теперь говорить об этом стали не только украинцы по телевизору и в Интернете, в офисах и на улицах городов. К голосам, твердящим об украинской коррупции, присоединились голоса послов США, Германии и других стран, лидеры влиятельных международных организаций.
Резюме
"Плохой закон" о люстрации - контрпродуктивен. Достигнуть целей этого закона можно и нужно другими правовыми и политическими средствами. Гарантированно результативными тут будут системные и глубокие политические, правовые, а также экономические реформы. Только так можно создать демократическое правовое государство и побороть коррупцию. Поражение в правах только на основании работы в определенном государственном учреждении невозможно оправдать даже такой благой целью, как "защита демократии". У любой следующей власти будет большой соблазн воспользоваться таким замечательным прецедентом, чтобы дисквалифицировать всех, кто работал с предыдущей "злочинной".
Невозможно построить правовое государство неправовыми методами. Невозможно построить демократическое государство, если его строительство начинается с нарушений прав человека, такое государство изначально обречено стать ущербным. Именно уважение к правам человека создает основу для демократии. А ведь всем нам хочется жить в демократическом правовом государстве, не так ли?