Выполнение международных экологических обязательств — вопрос репутации страны, поэтому чиновники должны обеспечить, чтобы бизнес их не нарушал. Но история со строительством ветроэлектростанции на полонине Руна создает другое впечатление: государство фактически помогает эти обязательства обходить.
Уникальность ситуации в том, что нарушение природоохранных требований прикрывает не профильное министерство, а Государственная инспекция архитектуры и градостроительства (ГИАГ) — структура, которую годами представляют как одну из самых успешных реформ в градостроительстве.
Проблемы же гораздо глубже. Это стало видно во время выездного заседания комитетов Верховной Рады по вопросам евроинтеграции и экологии, где глава ГИАГ Александр Новицкий объяснял позицию комитета и убеждал депутатов в законности действий инспекции.
Логика инвесторов проста: Чем выше ветроэлектростанция (ВЭС) в Карпатах, тем сильнее ветер и больше прибыль. Но Карпаты занимают лишь 3,5% территории Украины, а их высокогорья — это уникальные экосистемы, которые нельзя застраивать, ориентируясь только на финансовые интересы.
Ключевой инструмент защиты — Закон Украины «Об оценке влияния на окружающую среду» (ОВОС), принятый во исполнение Орхусской конвенци и директивы ЕС. Поэтому любые манипуляции с ОВОС — это удар не только по экологии, но и по международной репутации Украины.
Поэтому, когда группа компаний «Ветровые парки Украины» решила строить ВЭС на полонине Руна, она, как и ожидалось, столкнулась с экологами. Минекологии остановило рассмотрение ОВОС до решения суда, но застройщик начал работы из-за серии зарегистрированных ГИАГ сообщений о «фундаментах под ВЭУ ВЭС «Полонина Руна» класса последствий СС1 и строительстве подъездной дороги».
ГИАГ дважды отказала в назначении внеплановой проверки строительства по обращениям экологов. Мол, нарушений нет. Госэкоинспекция проверку провела, но сослалась на позицию ГИАГ и написала, что нарушений процедуры ОВОС нет.
Поэтому главный вопрос остался открытым: действительно ли государственный контроль сработал, или наоборот — стал механизмом для обхода закона?
Нарушение 1. Может ли фундамент быть отдельным объектом строительства и вводиться в эксплуатацию?
Глава ГИАГ Александр Новицкий утверждал, что да, может, потому что «нет единого определения объекта строительства» и инспекторы «не нашли норм, которые это запрещают». Утверждения выглядят как сознательное введение депутатов в заблуждение или некомпетентность руководства ГИАГ.
В государственных строительных нормах зафиксировано, что фундамент — это подземная часть сооружения, которая передает нагрузку на основание. То есть фундамент не может быть отдельным сооружением, так как является его конструктивной частью. Законодательство определяет также, что объектами нового строительства могут быть только здания, сооружения и их комплексы. Фундамент может быть отдельным объектом только в случае реконструкции или капремонта уже существующего сооружения, но не нового строительства. Итак:
- фундамент не может вводиться в эксплуатацию как отдельное сооружение;
- право собственности может регистрироваться только как на объект незавершенного строительства, но не как на отдельное сооружение.
Нарушение в этой истории касается именно ГИАГ. Новицкий пытался переложить ответственность на орган архитектуры сельрады, мол, градостроительные условия и ограничения (ГУО) выдали «на фундаменты». Но главный архитектор не имел права отказать — если пакет документов подан, то законодательство предусматривает только одно основание для отказа: несоответствие намерений градостроительной документации.
Итак, МУО не создают правовых оснований для строительства фундамента как самостоятельного сооружения. Они лишь подтверждают очевидное — что сооружение электростанции будет иметь фундамент.
Однако важно не только то, что ГИАГ допустила нарушение, но и то, какую официальную позицию орган занимает по ключевым вопросам регулирования строительства.
Нарушение 2. Можно ли строить фундаменты под ветрогенераторы без оценки влияния на окружающую среду?
Александр Новицкий уверял депутатов, что закон не требует ОВОС для строительства фундаментов — а только для установки самих ветрогенераторов. Но в законе нет разделения «фундамент/ветрогенератор» — оба являются частями одного объекта: процедуру должны проходить ветровые парки и ветровые электростанции — то есть весь комплекс сооружений, включая турбины, фундаменты и дороги.
На полонине Руна возводят именно ветроэлектростанцию, и фундаменты являются ее составной частью. Это указано в отчете по ОВОС, представленном застройщиком. Следовательно, даже если бы фундамент можно было трактовать как отдельное сооружение, его строительство возможно только после положительного заключения ОВОС.
Ссылка ГИАГ на то, что они «не знали» о комплексности объекта, несостоятельна: в документах, которые инспекция сама регистрировала, прямо указано, что речь идет о сооружениях ВЭС «Полонина Руна».
Нарушение 3. Могли ли фундаменты под ВЭУ «Полонина Руна» относиться к классу СС1?
Строительство делится на три класса последствий (ответственности) в зависимости от возможных результатов разрушения здания или сооружения. Самый низкий — СС1, самый высокий — СС3. Закон «О регулировании градостроительной деятельности» устанавливает отдельные общие требования. Среди них: если объект подлежит ОВОС, он не может быть класса последствий СС1.
Глава ГИАГ настаивал на том, что фундаменты под ветрогенераторы не относятся к объектам, подлежащим ОВОС, а потому могут иметь класс последствий СС1. Но класс определяется не только общими нормами Закона, но и Государственными стандартами Украины, которые должностные лица ГИАГ обязаны знать.
По ГСТУ, такие фундаменты относятся к СС2 по двум критериям — независимо от процедуры ОВОС.
- Экономический ущерб.
Граничный ущерб для СС1 — 20 млн грн.
Себестоимость одного ветрогенератора 5,2 МВт — более 200 млн грн, а по ГСТУ экономический ущерб от его разрушения — около 50 млн грн. Это сразу переводит объект в СС2.
- Прекращение работы объектов энергетики.
Ветрогенератор — объект энергетики. По ГСТУ это местный или региональный уровень, а для полонины Руна — именно региональный (Схема планировки Закарпатья, 2013). Это также СС2.
Класс последствий имеет ключевое значение:
- СС1 — полная дерегуляция, строительство начинается по уведомлению, экспертиза не требуется.
- СС2–СС3 — обязательная экспертиза и разрешение на строительные работы.
Следовательно, искусственное занижение класса до СС1 автоматически делает строительство самовольным.
Есть ли недостатки в законодательстве, которые привели к такой ситуации?
Александр Новицкий уверял депутатов, что недостатков в законодательстве нет. Формально — да: в случае с полониной Руна ГИАГ нарушала закон, а не действовала в рамках «лазеек». Но ряд недостатков законодательства действительно упрощает возможность таких нарушений.
- Несогласованность градостроительного законодательства и Закона «Об оценке воздействия на окружающую среду».
Во-первых, градостроительное законодательство не учитывает ОВОС при проведении подготовительных работ. Без заключения из ОВОС застройщик может подать уведомление и начать вырубку, земляные работы и изменения ландшафта — даже на ценных природоохранных территориях.
Во-вторых, большинство объектов, подлежащих ОВОС, — это комплексы сооружений, но закон не дает определения «комплекса». Порядок проектирования описывает его как совокупность зданий и сооружений по единой документации, но не устанавливает требований к проектированию технологически связанных объектов именно как комплекса.
Это позволяет застройщикам разбивать комплекс на отдельные объекты, жонглируя названиями и представляя их как независимые сооружения. Недобросовестному чиновнику этого достаточно, чтобы «не заметить», что ОВОС необходима.
- Полная дерегуляция для строительства класса СС1.
Для СС1 государство фактически полагается на честность застройщика:
- строительство начинается на основании одного уведомления;
- экспертиза не требуется;
- ГИАГ «верит на слово».
Единый предохранитель — автоматические проверки в Единой государственной электронной системе в сфере строительства (ЕГЭССС), которые должны отслеживать наличие заключения ОВОС и правильность определения класса последствий. Это предусмотрено Приложением 2 к Порядку ведення ЕГЭССС.
Но, как показал случай полонины Руна, Минцифры за пять лет так и не реализовало эти проверки, и система фактически не контролирует соответствие данных.
- Дискреционные полномочия при назначении внеплановых проверок.
Статья 41 Закона «О регулировании градостроительной деятельности» разрешает, но не обязывает проводить внеплановые проверки для подтверждения достоверности данных в уведомлении (в течение трех месяцев). ГИАГ никогда их не проводит, зато регулярно нарушает закон и возвращает сообщение на доработку — хотя не имеет таких полномочий.
В случае «Полонины Руна» регистрация сообщений прошла по процедуре, поэтому формально претензий к ГИАГ на этом этапе быть не может. Нарушения начались позже — когда ДИАМ отказала экоорганизациям во внеплановых проверках, а затем ее глава фактически вводил в заблуждение народных депутатов, защищая незаконное строительство.
Что вылетит из ящика Пандоры, открытого незаконной позицией ГИАГ?
Глава экологического комитета Олег Бондаренко справедливо заметил: позиция ГИАГ «открывает ящик Пандоры» для будущих нарушений природоохранного законодательства. Ведь ущерб природным комплексам наносит не только работа нового объекта, но и сам процесс строительства — дороги, вырубки, земляные работы. Именно это должно оценивать ОВОС. Но ГИАГ фактически позволяет обходить процедуру оценки воздействия на окружающую среду, рассматривая комплексный объект как набор «отдельных сооружений».
Такой подход дает застройщикам возможность маскировать реальные параметры проекта: изменять названия объектов, делить единый технологический комплекс на части, каждая из которых отдельно не подпадает под ОВОС. Инспекция имеет достаточные полномочия, чтобы это остановить, — но не делает этого.
Нарушение Украиной Орхусской конвенции и Директивы 2011/92/ЕС — это удар не только по экологии, но и по экономике. Процедура ОВОС призвана минимизировать риски, когда проект после десятков миллионов инвестиций приходится останавливать из-за нарушений. Именно это подчеркивал в 2016 году исполнительный секретарь Европейской экономической комиссии ООН Кристиан Бак, требуя скорейшего принятия украинского закона об ОВОС.
Коррупционные риски растут. Если строительство начали без ОВОС, застройщик, который уже вложил большие средства, будет искать способы «договориться», чтобы избежать негативного заключения Минэкологии. Это создает огромные коррупционные стимулы и давит на государственные органы.
Но позиция ГИАГ не менее опасна и для градостроительного и земельного законодательства. Инспекция де-факто позволяет разбивать здания и сооружения на части и определять для них отдельный класс последствий. Глава ГИАГ заявил депутатам, что фундамент — это отдельный объект, который можно вводить в эксплуатацию. А значит, отдельным «объектом» может стать и этаж дома, и секция, и любая часть сооружения.
Это открывает путь к массового занижения классов последствий до СС1 — наименее контролируемой категории. Именно по таким принципам строились незаконные многоэтажки «Укогруп» Анатолия Войцеховского — до 2017 года, когда законодательство изменили, чтобы сделать такие манипуляции невозможными.
Кому это выгодно? От класса последствий зависит все:
- кто контролирует строительство (ГИАГ или местные рады);
- нужна ли экспертиза;
- каковы требования к прочности и безопасности.
Занижение класса до СС1 позволяет застройщику сэкономить: требования к надежности для СС1 существенно ниже, коэффициенты безопасности могут быть на 20% меньше. Это напрямую создает риски для жизни людей. Последствия мы видели во время землетрясения в Турции, где массовое разрушение зданий стало результатом «экономии на прочности».
Легализация «недостроев» и злоупотребление землей. Позиция ГИАГ позволяет превращать незавершенное строительство в якобы готовое сооружение, вводить его в эксплуатацию и регистрировать как объект недвижимости. После этого снести незаконный объект практически невозможно.
Дальше становится возможно проводить «реконструкцию» такого фундамента — даже без прав на землю. Поэтому застройщик, который «налил» бутафорский фундамент, легко может получить землю, построить там многоэтажку или превратить участок в коммерческий актив.
Право собственности на «готовое сооружение» дает застройщику дополнительные рычаги:
- получение земли без конкурса;
- застройку без ГПТ и зонирования;
- изменение целевого назначения в обход градостроительной документации.
Итак, схема ГИАГ — это идеальный инструмент для коррупционных операций с землей.
Что с этим делать?
На самом деле исправить ключевые пробелы в законодательстве несложно. Например, запретить делить комплексы на отдельные здания и сооружения во избежание ОВОС можно изменениями в Порядок разработки проектной документации — на это нужны месяцы, а не годы.
Но этого не произойдет, пока ГИАГ:
- может безнаказанно принимать незаконные решения;
- блокирует внеплановые проверки;
- а ее глава вводит в заблуждение депутатов и остается на должности.
Без очистки и реформы ГИАГ любые изменения в законодательстве останутся на бумаге. И ящик Пандоры, который открыла инспекция, будет работать на полную мощность.