На протяжении 20 лет Украина пытается провести реформы, отказаться от постсоветской архаики и осуществить европейскую модернизацию страны. Впрочем, эти попытки все время терпят неудачу. Страна продолжает цепляться за старую советскую правовую систему, в которой все реформаторские намерения попадают в тупики устаревшей доктрины права и правопонимания. Как следствие, в Украине до сих пор, по сути, не проведена демаркация между старым советским правом и концептуально новой национальной правовой системой.
Без развитой системы права довольно проблематичными остаются построение эффективных публичных институтов, формирование общественного договора, что определяет формальные и неформальные правила игры для всех членов общества.
Украинская Конституция vs советский конституционализм
Принятие Конституции в 1996 году, конституционных правок в 2004 году и дальнейшая выборочная и противоречивая, с правовой точки зрения, де-реформа Конституции оставляет государство нереформированным. Необходимость и важность изменений в Конституцию объясняется прежде всего необходимостью политико-институционного дооформления государственности. Сейчас оформление сводится к развитию административно-бюрократической системы реализации политических решений и силового принуждения к выполнению законов. Конституционные изменения направлены лишь на постоянный пересмотр политического режима, но не касаются трансформации постсоветской государственности и сути отношений между государством и гражданами.
При таких условиях юридическая конституция как I Lex Superior приобретает нечеткие, аморфные, неконкретные формы, в частности относительно правового ограничения вмешательства государства в общественную и частную жизнь, оформление системы ответственности власти, механизма реализации законодательных актов, предоставления правовых гарантий частной собственности и выстраивания предохранителей монополизации со стороны любых групп влияния или политических партий. На фоне такой политико-правовой неопределенности довольно симптоматично выглядит декларация социалистических обязательств государства, среди которых «бесплатные» медицина, образование, право на труд, что не отвечает модели современного социального государства. Иначе говоря, изменение конституционных декораций не привело к изменению модели конституционного дизайна - политико-правовая модель украинской государственности до сих пор пребывает в пространстве советского понимания конституционализма. Поэтому первоочередной задачей должно быть проведение четкой демаркационной линии между атавистическим (советским) правовым наследием и современным национальным правовым достоянием, между постсоветской государственностью и требованием воплотить новейшее политико-правовое видение государства. В частности, такого, в котором не только формально имеются конституция, законы, подзаконный нормативный массив с соответствующей иерархией, то есть провозглашенное распределение власти на судебную, законодательную и исполнительную. Современное правовое государство - это прежде всего такой политико-правовой режим функционирования общества, где государство в совокупности своих составляющих и механизмов выступает средой, способом и гарантом реализации и защиты прав человека и гражданина.
Когда государство и государственное функционируют как доминирующее явление, подчиняющее себе общество и его членов, формируя и вычленяя собственный корпоративно-бюрократический (а не общественно полезный) интерес, неминуемо возникают условия как для авторитаризма, так и для засилия государственной бюрократии, уничтожения или существенного сужения конкурентности (политической, экономической, социальной), как движителей общественного прогресса. Именно при таких условиях конкурентность и многообразие заменяются клановостью и фаворитностью, а либеральность и плюрализм уступают администрированию и монополии. Представляется, что именно такое понимание природы и задач правового государства, демократии и конституционализма поставлено под сомнение правящей политической элитой и государственной бюрократией.
Между тем существуют и эффективно работают модели конституционализма (американская, европейская), которые рассматривают демократию не столько как определенную политико-правовую систему, сколько как конституционный механизм функционального наполнения институтов и развития общества. Заданием демократии становится воспроизведение законов, действующих в рамках юридической конституции, то есть законов, которые не ущемляют свободу, зато ущемляют власть (государство).
К сожалению, современный украинский конституционализм не направлен ни на демократию как суверенитет народа, ни на воспроизведение свободы и, соответственно, налаживание эффективной деятельности политических институтов, способных обеспечить функционирование демократии как нормативно-правовой системы. Украинское государство имеет в своем активе только так называемые классические свободы - свободу слова, вероисповедания и собраний, и они в последнее время были поставлены под сомнение. Но государство не имеет правовых, политических и, как выяснилось, стабильных институционных механизмов укоренения демократии и ненарушения принципа свободы.
Это, в частности, проявляется в правовом послаблении всех политических институтов, за исключением института президента, что стало возможным вследствие сдвига и раздробления системы сдерживаний и противовесов. Устоявшиеся политические институты постепенно теряют собственные конституирующие роли, превращаясь в фасадную расшивку политического режима, а на смену им приходят субституты, которые искусственно «привязываются» к президенту как к символическому владельцу политических акций. Именно на такие субституты возлагается основная задача как по разработке практических политических решений, так и по неформальному контролю за «традиционными» институтами. Среди уже имеющихся - Национальный антикоррупционный комитет, Комитет по экономическим реформам, Совет регионов, Общественный гуманитарный совет, Конституционная ассамблея, которые, несмотря на их совещательно-консультационный статус, по сути, получают право политической и даже квазизаконодательной инициативы. Фактически это означает, что система исполнительной власти концентрируется не вокруг конституционно-определенных органов - Кабинета министров и областных и местных государственных администраций, а вокруг названных субститутов, которым и передаются властные полномочия.
Ощущает на себе изменение политико-правовой и конституционной ролей и парламент Украины - Верховная Рада перестает быть представительским институтом. Заново перекодируется и вся политическая система, которая де-факто перестает быть политической:
- во-первых, теряется легитимность институтов, которые были сформированы на коалиционной (плюралистически-договорной) основе, но вынуждены действовать в рамках другой - административно-командной;
- во-вторых, демократические институты перестают функционировать в «нормальном» конституционном режиме, а потому действуют или через прямое президентское (а затем - внеправовое) правление, или с помощью внеинституционных механизмов. Вертикаль власти постепенно становится конституирующим элементом политического режима;
- в-третьих, партии теряют функции политического представительства, что провоцирует реанимацию классических олигархических влияний начала 2000-х. Но если в 2006-2010 годах в условиях парламентско-президентской республики кланы трансформировались в партии с соответствующим идеологическим, социальным, электоральным бэкграундом, то после конституционного реверса 2010 года потребность в политических партиях практически была нивелирована. Соответственно, за конституционным реверсом происходит и реверс политический - центр власти сместился с парламентского в президентско-административное поле, в рамках которого и происходит конкурентная борьба.
Подмена классических политических институтов субститутами означает вместе с тем ощутимую слабость права и основного закона как конституирующего элемента государства. Именно нивелирование конституционных предписаний через принятие ординарных законов ведет к эрозии основополагающих основ конституирования государства и размыванию конституционного правового круга. На этом фоне остается аксиомой, что успешные и зажиточные общества, по крайней мере на европейском пространстве, не могут быть построены, если они не опираются на принципы правового государства и верховенства Конституции, политического плюрализма, конкурентную экономику, демократию.
Украина не смогла выработать и эффективных предотвращений для рисков отхода от устоявшихся критериев демократического, свободного, открытого, справедливого общества. Прежде всего это касается независимых медиа и свободы слова, функционирования парламента как полноценного плюралистического представительского органа, проведения честных и прозрачных общенациональных выборов (и президентских, и парламентских), разветвленной сети негосударственных общественных организаций как источника независимой информации в сфере публичной политики, а также функционирования независимого суда. Основы правового государства и верховенства Конституции все больше приобретают декоративный характер.
Правоохранительные органы vs силовые структуры
Силовые ведомства - с унаследованной плановой системой отчетности - оставались нереформированными на протяжении всего двадцатилетия независимости. Оставленные наедине с постсоветской реальностью, они не получили понятной общественной миссии. Милиция, СБУ, прокуратура так и не осуществили окончательный и бесповоротный переход от советской силовой к новой правоохранительной модели. Для украинских силовиков так и остается неопределенным императив деятельности: защита прав гражданина или защита интересов государства, за которыми стоят привилегии правящего класса.
Неопределенность концептуальной доктрины деятельности силовых структур в Украине служила причиной их постепенной депрофессионализации, углубленной, с одной стороны, традиционным отрицательным общественным отношением к ним, а с другой - низким уровнем их материально-технического и финансового обеспечения. В постсоветских странах, в Украине в частности, распространился феномен коррупционного «силового предпринимательства» - использование служебного положения с целью воплощения собственных бизнес-проектов. Произошла постепенная коммерциализация отношений между правоохранительными органами и обществом, вследствие чего «право» на права граждане вынуждены покупать с помощью взяток или иных добровольно-принудительных взносов. Таким образом, общество и государство в лице силового аппарата очертили определенные сферы допустимого беззакония, в рамках которых действуют коррупционные практики как компенсаторные механизмы, помогающие договориться гражданам и государству.
Проблемной стороной деятельности правоохранительных органов является то, что они продолжают действовать по силовой логике, тогда как давно уже сформировался гражданский запрос на охрану и защиту прав, чести и достоинства. Вознаграждение правоохранителей все еще преимущественно зависит от количественных показателей их работы. В результате коррумпированность силовых структур и работа на плановые показатели углубили их оторванность от общества. По уровню доверия, согласно февральскому исследованию TNS, милиция (17,4%), прокуратура (17%) и суды (14,3%) занимают последние позиции среди других институтов государства. Силовые ведомства оказались с противоположной стороны от бесправных граждан. Так, по данным мониторинга, проведенного Харьковским институтом социальных исследований и Харьковской правозащитной группой, количество случаев смерти в милиции в 2010 году увеличилось больше чем вдвое по сравнению с данными 2009 года. Наряду с этим, по сведениям правозащитных организаций, значительно возросло - с 609 тыс. до 780- 790 тыс. - количество людей, пострадавших от насилия в милиции. Результаты этих исследований сигнализируют об обострении системного кризиса, причиной которого является постепенное утверждение «силового» формата взаимоотношений между государством и обществом.
На сегодняшний день в силовых структурах одновременно с изменением руководства произошел естественный процесс самоподстраивания этих ведомств под новую общественно-политическую матрицу. Вызывает тревогу то, что правоохранительные органы монтируются в новый политический режим и трансформируются по российскому или белорусскому образцу.
Начатая судебная реформа засвидетельствовала половинчатость в подходах и отсутствие прозрачности реформ, польза которых была бы доведена обществу. Государственная реформистская повестка дня оказывается в кругу симулякров стабильности и порядка, что отвечает интересам политических элит, однако противоречит гражданскому запросу на право. Поэтому судебная реформа, которая должна была бы сделать суды более независимыми и доступными для рядовых граждан, превратилась в реформу судебного администрирования, ключевым достижением которой стала еще большая зависимость судов от вертикали власти, а то и отдельных лиц. Бросается в глаза и отсутствие реальной связи между заявлениями относительно понимания сути и задач судебной реформы на фоне критических оценок европейских институтов (комиссии ПАРЕ «За демократию через право», больше известной как Венецианская комиссия, и Европарламента) и реальными законодательными решениями и практическими шагами.
Если руководствоваться логикой построения правового, а не административного государства, то дело нужно начинать с повышения уровня доверия граждан к судебной системе, введения в публичное дискурсивное пространство вопросов судопроизводства и судоустройства. Об этом свидетельствует и постоянное увеличение количества обращений в Европейский суд по правам человека.
Нужно понять, что европейский путь реформирования силовых структур не должен ограничиваться декларативными и декоративными законодательными новациями, такими как переименование милиции в полицию. Каким бы прогрессивным ни было законодательство в сфере обеспечения верховенства права, его практическое содержание всегда будет определяться тем, кто и как его применяет. Поэтому нужно приложить максимум усилий к созданию новых устоев доверия граждан к правоохранительным институтам. В основу этого доверия должен лечь новый общественный контракт между гражданином и государством, согласно которому улучшение финансового обеспечения силовых структур будет связано с введением действующих инструментов общественного контроля по принципу «мы вам налоги - вы нам защиту прав». Следующим шагом должно стать преодоление отрицательного влияния силовых ведомств на представителей малого и среднего бизнеса. Для этого последние должны получить реальную возможность защищать свои права в независимых судах. Без сомнения, реформа силовых ведомств должна предусматривать разработку комплексной прозрачной стратегии их реформирования, и задача власти - привлечь общество к этому процессу.
* * *
Украина сейчас стоит перед критическим выбором - или буксовать в постсоветской ностальгической государственности с ее правовым бесправием, внеправовым конституционализмом, силовыми правоохранительными структурами, или сделать экзистенциональный прыжок в новое национальное правовое государство с действующим европейским конституционализмом и системой правовой защиты. Вопрос заключается в том, сможет ли правящий класс сделать этот прыжок - выйти за рамки постоянной перекройки государственности для элиты и начать строить правовое государство для всех граждан.