Срок действия последней Общегосударственной целевой социальной программы противодействия заболеванию туберкулезом окончился в 2016 г.
В результате "титанических" усилий заинтересованных сторон в конце прошлого года наконец удалось утвердить распоряжением Кабинета министров Концепцию Общегосударственной целевой социальной программы противодействия заболеванию туберкулезом на 2018–2022 гг. Общественность - в ожидании принятия Верховной Радой Украины Закона "Об утверждении "Общегосударственной целевой социальной программы противодействия заболеванию туберкулезом на 2018–2022 годы". Но что-то подсказывает мне, что все произойдет не так быстро.
Эпидемия туберкулеза в Украине объявлена в 1995 г. С того времени ситуация значительно ухудшилась. По выводам Счетной палаты, Минздрав Украины как государственный заказчик и ответственный исполнитель предыдущей программы противодействия туберкулезу не обеспечил надлежащее ее выполнение. Как следствие - средства государственного бюджета, выделенные на реализацию программы, использовались непродуктивно, неэкономно и нерезультативно. С учетом того, что каждая задача, сформулированная в программе, фактически персонифицирована, удивительно, почему до сих пор не ведется уголовное расследование.
В общепринятой практике используется термин "распространенность туберкулеза", показывающая, сколько больных приходится на 100 тыс. населения. На наш взгляд, такой показатель очень несовершенный, поскольку использует абстрактные статистические формы. По нашему мнению, нагляднее о распространенности туберкулеза в обществе может свидетельствовать предлагаемый нами коэффициент нагрузки туберкулеза на население (КНТН), показывающий, на сколько граждан от общей численности населения приходится один нововыявленный больной туберкулезом в определенном году. Следовательно, в 1995 г. при численности населения Украины 51 млн 700 тыс. человек КНТН составлял 1:2104, или 1 заболевшее лицо на 2104 граждан, в то время как на 1 января 2017 г. при численности населения 42 млн 584 тыс. человек туберкулезом заболело 28 800 человек, и этот коэффициент составлял уже 1:1478, что на 626 пунктов хуже, чем в 1995 г. По признанию ВОЗ, Украина входит в число 27 стран с грузом мультирезистентного туберкулеза.
Эти показатели свидетельствуют о незначительной эффективности противотуберкулезных мероприятий в Украине. В течение последних 10 лет на мероприятия по противодействию распространения эпидемии туберкулеза и ВИЧ/СПИДа в Украине только Глобальным фондом для борьбы со СПИДом, туберкулезом и малярией было направлено свыше 500 млн долл. США, что, однако, существенным образом на ситуацию не повлияло, и она и далее характеризуется как стабильно угрожающая. Большинство грантов международной финансовой помощи Украине (не только относительно туберкулеза) реализуются на протяжении многих лет рядом неправительственных организаций, которые фактически находятся без внимания со стороны государства Украина. В то же время эти средства являются финансовой помощью, предоставленной Украине, а упомянутые институты являются лишь распорядителями или реципиентами этих средств. С учетом этого, крайне важным и своевременным является создание контролирующей структуры для предотвращения неэффективного использования неправительственными организациями средств грантов международной финансовой помощи. И это просим считать официальным обращением к президенту Украины и Кабинету министров Украины.
Чтобы остановить эпидемию туберкулеза, необходимы дальнейшее расширение масштабов и уровня охвата мероприятиями лечения и профилактики туберкулеза, разработка систем и политики для создания благоприятных условий и разделения ответственности, а также активная разработка и использование новых средств лечения и профилактики туберкулеза на основе целенаправленных научных исследований и инноваций. Решить проблему туберкулеза можно, лишь устранив ее причины и преодолев негативные последствия их существования, что требует многоотраслевого и многосекторального подхода. Об этом заявила Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) на 67-й сессии, состоявшейся в Женеве в мае 2014 г., принимая Глобальную стратегию и цели в сфере профилактики, лечения и борьбы с туберкулезом на период до 2035 г. Эта стратегия сегодня является основным руководящим документом для мирового содружества в преодолении туберкулеза.
Государственная политика в сфере противодействия заболеванию туберкулезом традиционно реализовывается в Украине путем решения ряда узкоотраслевых медицинских задач. Но проблема туберкулеза уже давно вышла за пределы сугубо медицинской сферы и получила статус проблемы общегосударственного значения из-за непрестанного роста темпов его распространения среди населения Украины.
Традиционным для Украины инструментом реализации государственной политики в сфере противодействия заболеванию туберкулезом являются медицинские социальные общегосударственные и местные целевые программы, направленные исключительно на организацию предоставления населению противотуберкулезной помощи. В сущности, вместо того чтобы ликвидировать причины эпидемии, эти программы сориентированы на преодоление ее последствий, поэтому на повестке дня - системный пересмотр подходов к их разработке и путям внедрения в частности и в государственной политике противодействия заболеванию туберкулезом - в целом. Ведь в существующей практике нарушаются основоположные условия разработки государственных целевых программ, определенные ст. 2 Закона Украины "О государственных целевых программах", а именно: необходимость существования проблемы, решение которой невозможно на средства территориального или отраслевого управления и которая нуждается в государственной поддержке, координации деятельности центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Как отмечается в Концепции Общегосударственной программы противодействия заболеванию туберкулезом, "сегодня проблема туберкулеза является проблемой общегосударственного масштаба, поэтому возникла необходимость внедрения комплексного подхода к формированию и реализации государственной политики в сфере противодействия туберкулезу. Высокий уровень заболеваемости туберкулезом в Украине вызван недостаточной поддержкой мероприятий по преодолению эпидемии на национальном и региональном уровне". Но в Украине до сих пор никоим образом даже не пытаются начинать реализацию многоотраслевого подхода к противодействию туберкулезу, к которому призывает мировые правительства ВОЗ.
Вот почему, принимая во внимание актуальные политические, экономические, социальные, медицинские, культурные и некоторые другие факторы эпидемии туберкулеза в Украине, общегосударственная и региональная политики противодействия заболеванию туберкулезом не могут быть успешными, если ориентированы исключительно на мероприятия медицинского влияния, не предусматривая в основе своей комплексный подход. Для достижения успешности в борьбе с туберкулезом в Украине надо обеспечить соблюдение одного из основных принципов противодействия инфекционным болезням, определенного в ст. 10 Закона Украины "О защите населения от инфекционных болезней", а именно - "комплексность проведения профилактических, противоэпидемических, социальных и образовательных мероприятий, обязательность их финансирования".
На современном этапе истории Украины туберкулез является наиболее интегрированной проблемой из всех имеющихся социально-экономических проблем в Украине. Социальный кризис (безработица, алкоголизм, наркомания, бедность, стрессы, неуверенность в завтрашнем дне) является существенным фактором распространения заболеваемости туберкулезом в Украине, бедность продолжает быть распространенным явлением именно среди работающего населения. По показателю ВВП на душу населения, Украина - на третьем месте среди беднейших стран Европы.
Поэтому эффективное государственное управление в сфере социально опасных болезней должно основываться на развитии горизонтальных связей между различными органами государственной власти в центре и на местах и представителями гражданского общества.
Международный опыт организации государственных мероприятий по предотвращению развития социально опасных болезней свидетельствует: сфера ответственности государства за соблюдение эпидемического благополучия населения более эффективна тогда, когда она разделена между центральными органами исполнительной власти и соответствующими органами на местах, непосредственно не принадлежащими к медицинской сфере (здравоохранению), а является управляемой другими ведомствами. Более того, этот опыт убеждает, что вопрос ответственности субъектов управления за осуществление мероприятий социальной профилактики туберкулеза желательно имплементировать в деятельность практически каждого министерства (службы, агентства, инспекции, департамента, управления и т.п.). При этом отраслевое государственное управление в сфере противодействия заболеванию туберкулезом продолжает осуществляться исключительно в рамках организации медицинской профилактики, медицинской и социальной помощи, организации санитарного образования и воспитания населения.
Мы разработали Концепцию общегосударственной и региональной межведомственной и межсекторальной координации деятельности в сфере противодействия эпидемии туберкулеза, направленную на создание благоприятных общественно-политических условий для всесторонней защиты населения Украины от туберкулеза, обеспечение эффективного государственного контроля эпидемической ситуации, сокращение уровня заболеваемости, распространенности и смертности от этой особенно опасной социальной инфекционной болезни. Основной новизной Концепции является то, что она впервые за время эпидемии туберкулеза в Украине предлагает рассматривать противодействие туберкулезу не как систему медицинских мероприятий, а как сложную комплексную (политическую, управленческую, экономическую, социальную, медицинскую, гуманитарную, культурную и т.п.) проблему, решение которой только медицинскими средствами и отраслевым медицинским управлением не является эффективным.
Следовательно, речь идет о развитии системы социальной профилактики туберкулеза, или же о комплексе социально-экономических мероприятий государства по улучшению условий и образа жизни, труда, окружающей среды, воспитания и т.п. Профилактика - это государственно-управленческая деятельность, направленная на недопущение вредных влияний на здоровье человека путем устранения или самого вредного фактора, или его действия на человека. Поэтому профилактика туберкулеза как разновидности социально опасной болезни является частью общепрофилактической деятельности общества и предусматривает осуществление деятельности, направленной на ослабление ее негативного влияния на общество. В условиях такого комплексного подхода, профилактика в сфере предотвращения распространения туберкулеза осуществляется путем выявления, устранения или нейтрализации причин и условий, поддерживающих персистенцию ее биологического возбудителя среди представителей отдельных социальных групп и широких слоев населения.
Таким образом, успешность борьбы с туберкулезом - это вопрос политической воли государства, мобилизации всех ресурсов, дисциплинированности и ответственности всех участников процесса.