Национальное агентство по обеспечению качества высшего образования снова оказалось в центре внимания. В Верховной Раде зарегистрирован законопроект, который повлияет на него деятельность. И влияние это, по нашему мнению, будет негативным. Объясняем, почему.
Хотим напомнить, что создание нацагентства было частью реформы высшего образования в 2014 году. Сегодня в руках агентства вопросы, от которых зависит существование университетов. Со всеми их программами, факультетами и институтами. И один из них — аккредитация образовательных программ, по которым готовят специалистов по определенной специальности. Здесь у НАОКВО монопольное право принимать решение, аккредитовать или нет ту или иную программу. Аккредитация — для университетов услуга «высоких ставок»: за отказом в аккредитации следует закрытие образовательной программы и ряд связанных с этим неприятных последствий, вплоть до снижения финансирования и увольнения работников.
И вот в начале октября в Верховной Раде зарегистрировали новый законопроект № 8095 о внесении изменений в некоторые законы Украины об обеспечении качества высшего образования. Его авторы — депутаты от «Слуги народа» возглавляемые руководителем парламентского комитета по вопросам образования, науки и инноваций Сергеем Бабаком. И это существенно повышает шансы законопроекта на то, что его примут.
По нашему мнению, этот документ вносит вредные предложения по расширению полномочий НАОКВО. Почему вредные? Потому, что в случае их принятия еще больше зашатается система сдерживаний и противовесов в принятии решений НАОКВО.
Это уже не первая попытка изменить полномочия НАОКВО. Недавно была еще одна — законопроект № 6531, который вносили в Верховную Раду в январе 2022 года. Но он получил негативные выводы МОН, Министерства финансов и общественной экспертизы о коррупционных рисках, и в конце концов его сняли с рассмотрения. Новый законопроект, о котором мы рассказываем сегодня, на самом деле является приукрашенной версией уже отклоненного.
Какие предложения вызывают беспокойство? Законопроект предлагает и масштабные, и точечные изменения. Эти изменения увеличат возможности НАОКВО принимать решения на свое усмотрение, вне системы сдерживаний и противовесов.
НАОКВО хотят наделить правом проведения постаккредитационного мониторинга образовательных программ. Это означает, что, аккредитовав программу в том или ином университете, НАОКВО на свое усмотрение может проводить повторную проверку — мониторинг, а по его результатам — может отменить ранее принятое решение об аккредитации.
На первый взгляд, ничего страшного, и даже вполне логично: если университет получил аккредитацию, но не предоставляет качественного образования, эту аккредитацию следует аннулировать. Но обратите внимание на дважды употребленное слово «может». Именно в нем и кроются опасности. Может осуществлять мониторинг на свое усмотрение, может отнимать аккредитацию. То есть захочет НАОКВО, проверит и закроет какую-то программу в университете, не захочет — все останется без перемен. Это признак чрезмерных дискреционных полномочий и коррупционных рисков.
К тому же сама возможность отозвать данную аккредитацию является признаком не мониторинга, а аудита или контрольных проверок. Следовательно, имеет место подмена понятий. На самом деле речь идет о позиции «мы предоставили аккредитацию на пять лет, но мы недостаточно доверяем учебному заведению или не очень уверены в своем решении, поэтому через два-три года проверим еще раз».
Может быть, целесообразнее предусмотреть в таких сомнительных случаях вариант предоставления аккредитации сроком на три года, что формирует более прозрачные и предсказуемые правила игры, нежели желания членов агентства?
Еще одно сомнительное предложение законопроекта — позволить НАОКВО не прислушиваться к мнению экспертов. Сейчас нацагентство должно принимать решение об аккредитации не так, как ему хочется, а исключительно на основании экспертного вывода соответствующего отраслевого экспертного совета (ОЭС). Агентство может либо утвердить вывод экспертов ОЭС, либо, если оно несогласно, назначить еще одну экспертизу. Новый законопроект предлагает позволить нацагентству игнорировать вывод ОЭС и принимать решения об аккредитации на свое усмотрение.
Стоит отметить, что даже сейчас есть прецеденты, когда решение нацагентства противоречило выводам отраслевого экспертного совета. Причем эта сомнительная практика продолжается даже после того, как на ее незаконный характер указали в решениях суда. А что будет, когда законопроект примут? Если мы хотим усовершенствовать систему принятия решений, то надо не убирать из закона неудобную для кого-то норму об экспертах, а совершенствовать внутренние процедуры принятия решений.
В законопроекте предлагается также изменить систему обжалования решений нацагентства. Для этого предусмотрено создать в его составе Апелляционную палату. Казалось бы, здоровая идея. Но порядок формирования состава Апелляционной палаты и подходы к обжалованию решений агентства имеют больше отрицательных аспектов, чем положительных.
Наибольшей проблемой является формальность процедуры обжалования решения, принятого Апелляционной палатой. Ведь законопроект предусматривает, что НАОКВО может не выполнять ее решения, если за это проголосуют две трети его состава.
Кроме того, мы считаем необоснованным и нелогичным предложение делегировать в состав Апелляционной палаты агентства кандидатуру от комитета Верховной Рады Украины по вопросам образования, науки и инноваций. По сути это противоречит положениям Закона Украины «О комитетах Верховной Рады Украины», поскольку комитеты, согласно закону, не наделены такими полномочиями. Требование о наличии у делегированного лица высшего юридического образования является, на наш взгляд, нормой, дискриминирующей других лиц, не имеющих такого образования. Кроме того, непонятно требование о необходимости иметь опыт профессиональной работы в сфере обеспечения качества высшего образования не менее пяти лет, поскольку не установлено, какую деятельность можно толковать как такой опыт.
Законопроект также предлагает детализировать отдельные нормы о проведении институционной аккредитации заведения высшего образования. Напомним, институционная аккредитация — это оценивание качества образовательной деятельности всего заведения высшего образования как учреждения. Она является добровольной и может проводиться по инициативе самого заведения.
Законопроект предлагает позволить университетам самостоятельно проводить аккредитацию образовательных программ, то есть самим себе давать разрешение на подготовку тех или иных специалистов. Новый законопроект предлагает учитывать наличие образовательной аккредитации при распределении финансирования между университетами.
Что не так в этих идеях? Во-первых, есть государственные требования и стандарты, которые университет обязан выполнить, если хочет готовить определенных специалистов. А если он сам себя будет аккредитовать, насколько объективно оценит свою готовность и возможности?
Если аккредитация будет влиять на финансирование университета, это радикально повысит ее ценность, поскольку она может стать источником дополнительных финансовых поступлений. Поэтому несложно предвидеть, что вузы массово будут фальсифицировать информацию о своей состоятельности, и у них появится стимул прибегнуть к коррупционным практикам, чтобы получить институционную аккредитацию.
Еще большая проблема в том, что предусмотренная законом о высшем образовании институционная аккредитация — это механическая попытка соединить американскую и европейскую модели внешнего обеспечения качества высшего образования. Американская модель аккредитации работает сверху донизу. Для осуществления деятельности американский университет должен в первую очередь получить институционную аккредитацию от государственного агентства, без чего нельзя выдавать дипломы выпускникам. Аккредитацию же отдельных образовательных программ или специальностей университет проводит добровольно, ее предоставляют частные профильные профессиональные ассоциации, агентства и др., ее цель в общем репутационная: повысить престижность и привлекательность образовательной программы. Европейская же модель, которую реализуют и у нас, предполагает первоочередную аккредитацию образовательной программы, которая дает право выдавать дипломы выпускникам этой программы. Эта логика оставляет мало смысла аккредитации университета в целом.
Кроме того, мы не верим, что при нынешнем уровне академической культуры университеты, получив право самостоятельно аккредитовать свои программы, в условиях конфликта интересов будут организовывать их должную непредвзятую экспертизу. Институционная аккредитация в наших условиях будет нивелировать процедуры внешнего обеспечения качества высшего образования. Поэтому нормы об институционной аккредитации нужно не детализировать в законе «О высшем образовании», а изъять из него.
Еще одной «международной» нормой нового законопроекта является наделение НАОКВО полномочием не признавать сертификаты об аккредитации образовательных программ, выданные иностранными аккредитационными агентствами, которые Кабмин включил в «белый список».
Этот подход ошибочен. Максимум, что должно делать нацагентство по этому вопросу, — отправить запрос в иностранное аккредитационное агентство с просьбой подтвердить аутентичность сертификата. Если мы доверяем иностранному агентству, то доверяем. Если сомневаемся, то исключаем агентство из нашего перечня. Ставить же наши университеты в ситуацию, когда они не знают, будут ли признаны результаты аккредитации их образовательных программ иностранными специалистами, нельзя. Такое решение нужно считать непрозрачным регулированием, поддерживающим монополизацию рынка услуг аккредитации и содержащим коррупционный риск.
На образовательном рынке Украины НАОКВО является субъектом с отдельными элементами властных полномочий, а также фактической монополией, которая проводит аккредитацию образовательных программ в сфере высшего образования. В этих условиях нормативное регулирование процедур и критериев принятия монополистом решений, на наш взгляд, должно быть максимально четким и жестким. Шаги, направленные на расширение дискреционности таких решений, нужно расценивать как априори неоправданные или, по крайней мере, нуждающиеся во введении должных мер независимого контроля. Последнего в новом законопроекте мы не увидели, поэтому считаем, что его принимать нецелесообразно.
Вместо предлагаемых новаций хотим увидеть инициативы законодателей, направленные на демонополизацию рынка услуг по аккредитации образовательных программ, создание условий для появления и развития независимых частных аккредитационных агентств, к созданию которых будут привлечены, в том числе, и бизнес-ассоциации, ведь специалистов университеты готовят именно для рынка труда.
Больше статей Евгения Николаева читайте по ссылке.