Сейчас почти в восьмистах украинских колледжах и техникумах учатся около четырехсот тысяч студентов и работают до сорока пяти тысяч педагогов. Мощная система ежегодно готовит свыше ста тысяч специалистов среднего звена, многие из которых сразу приступают к работе, а немалая часть продолжают обучение уже на бакалаврате.
В 2017 г. рамочным Законом Украины "Об образовании" были предусмотрены выделение таких учреждений в самостоятельную составную часть национальной образовательной системы и разработка отдельного Закона Украины "О специальном предвысшем образовании". 6 июня 2019 г. соответствующий законопроект после непростых дискуссий в комитете Верховной Рады Украины по вопросам науки и образования был принят парламентом во втором чтении и в целом. О новациях этого законопроекта мы подробно расспросили генерального директора директората высшего образования и образования взрослых Министерства образования и науки Украины Олега Шарова.
- Почему возникла необходимость в подготовке нового законопроекта?
- Система техникумов сформировалась в начале 20-х годов ХХ в. и за этот практически столетний период неоднократно меняла свой статус, согласно тем актуальным задачам, которые стояли перед экономикой и обществом. Сначала они входили в систему высшего образования, потом достигли самого большого расцвета в статусе среднего специального образования, в начале 1990-х годов снова вернулись в рамки высшего образования, став важным символом его массовости. Теперь жизнь акцентирует на практической направленности подготовки специалистов в этих заведениях, поэтому было принято решение выделить их в самостоятельную составную часть системы образования, нуждающуюся в отдельном законодательном акте.
- В ХХ в. среднее специальное образование было ориентировано на потребности советской индустриальной экономики. Большинство учреждений открывались для обеспечения нужд конкретных предприятий и отраслей. Что должно стать ориентиром в работе специального предвысшего образования в современных условиях?
- Ныне большинство колледжей и техникумов потеряли поддержку своих традиционных шефов, либо она стала намного скромнее. Миссия обеспечить квалифицированными кадрами производственную индустриальную экономику уже невозможна просто в связи с переходом в новую эпоху.
Мир вообще вошел в период очень бурных экономических и технологических изменений, поэтому только одиночные гиганты экономики и традиционные бюджетные сферы могут быть самостоятельными крупными заказчиками подготовки выпускников этих учебных учреждений. Зато ощутимо возрастает удельный вес ориентации студентов на получение образования и профессий, актуальных и нужных малому и среднему бизнесу, местным общинам и т.п. Нужно поддержать и стремление предприимчивой молодежи, которая сама может создавать новые рабочие места. Получение образования для личностного развития и продолжения обучения - тоже достойный мотив для студентов. Главным же приоритетом должна быть готовность к выходу на рынок труда, на котором все больше ощущается нехватка молодых квалифицированных специалистов среднего звена.
Сами колледжи сегодня находятся на распутье, однако все больше выкристаллизовывается новая миссия в направлении создания широкого спектра возможностей для граждан и удовлетворения потребностей общин.
- Какие изменения предполагаются в статусе техникумов, колледжей и их студентов?
- Законопроект предусматривает функционирование самостоятельной составляющей системы образования - специального предвысшего образования. Основу этого звена составят профессиональные колледжи, в которые будет трансформировано подавляющее большинство нынешних колледжей и техникумов (часть колледжей имеет намерение остаться в системе высшего образования, конкурируя с университетами и академиями). Основным результатом деятельности профессиональных колледжей станет подготовка профессионального младшего бакалавра - вместо нынешнего образовательно-квалификационного уровня младшего специалиста. Самой важной особенностью подготовки профессиональных младших бакалавров должна стать непреложная ориентация на практическую деятельность в условиях современных производств и сферы услуг, на нужды рынка труда. Профессиональные колледжи могут быть самостоятельными или входить в структуры учреждений высшего образования. В отдельных случаях готовить профессиональных младших бакалавров смогут заведения профессионального (профессионально-технического) образования, при условии получения соответствующей лицензии и соблюдения стандартов профессионального предвысшего образования, общих условий к набору, подготовке и аттестации выпускников.
Одновременно профессиональные колледжи смогут реализовывать свой потенциал в подготовке специалистов по отдельным программам получения высшего образования, со степенью бакалавра включительно, согласно потребностям местных общин. В связи с этим в таких заведениях могут быть введены отдельные должности научно-педагогических работников, что также предусмотрено в законопроекте.
При условии получения соответствующей лицензии, профессиональные колледжи смогут работать также в сфере профессионального (профессионально-технического) образования. Будет сохранена возможность поступать в профессиональные колледжи на основе девятилетнего школьного образования, что предусматривает одновременное получение степени профессионального младшего бакалавра и полного среднего образования. С началом внедрения профильной старшей школы получение полного среднего образования в колледжах уже приобрело формат профильных программ профессионального направления. Наряду с этим, учреждения профессионального предвысшего образования будут иметь возможность включиться в реализацию программ профильной старшей школы академического направления, прежде всего там, где школьная сеть не может обеспечить весь спектр профильной подготовки. В наших колледжах накопился необходимый для этого опыт, есть преподаватели, материально-техническая и методическая база, а при необходимости - общежития.
В военной сфере функционируют и в дальнейшем будут готовить младший командный состав по стандартам НАТО военные колледжи сержантского состава, а профессиональные колледжи со специфическими условиями обучения могут обеспечивать потребности ГСЧС, Национальной полиции, исполнительной системы и т.п.
Новый статус будет ставить новые задачи перед коллективами учреждений специального предвысшего образования. Для их решения в законопроекте особое внимание отводится беспрерывному профессиональному развитию преподавательского состава, впервые предусмотрены дополнительные бюджетные ассигнования на повышение квалификации. Положение об аттестации педагогических и научно-педагогических работников учреждений специального предвысшего образования должны максимально учесть особенности образовательной деятельности работников профессиональных колледжей. Добровольная сертификация педагогических работников создает дополнительные возможности для признания их достижений и повышения вознаграждения за труд.
- Одним из признаков движения к трендам европейского образовательного пространства является акцентирование на потребностях соискателей образования, на их стремлениях и интересах. Что нового в этой области предлагает новый законопроект?
- В нем впервые в отечественной законодательной практике сформулированно понятие ориентированного на студента обучения как современный подход к организации образовательного процесса, который предполагает: "поощрение соискателей специального предвысшего образования к роли автономных и ответственных субъектов образовательного процесса; создание образовательной среды, ориентированной на удовлетворение потребностей и интересов соискателей специального предвысшего образования, включая предоставление возможностей для формирования индивидуальной образовательной траектории; построение образовательного процесса на началах взаимного уважения и партнерства соискателей профессионального предвысшего образования и администрации, педагогических (научно-педагогических) и других работников заведения профессионального предвысшего образования". Это определение было наработано во время работы над совершенствованием законодательства в сфере высшего образования совместно с Украинской ассоциацией студентов на основе современного международного опыта и теперь вошло в проект Закона "О специальном предвысшем образовании", став основой для переосмысления роли соискателей образования в образовательном процессе.
- Довольно серьезные изменения в принципиальных подходах к организации обучения в колледжах потребуют значительного усиления требований к качеству специального предвысшего образования. Что для этого предусмотрено в законопроекте?
- Сначала вообще нужно пересмотреть подходы к понятию качества и инструментария его обеспечения в специальном предвысшем образовании. В законопроекте качество специального предвысшего образования определяется как "соответствие условий образовательной деятельности и результатов обучения требованиям законодательства и стандартам специального предвысшего образования, профессиональным и/или международным стандартам (при наличии), а также потребностям заинтересованных сторон и общества, что обеспечивается осуществлением процедур внутреннего и внешнего обеспечения качества". С одной стороны, такое многогранное понятие сопоставляется с составными частями внутренней системы обеспечения качества специального предвысшего образования (которые, в свою очередь, отвечают европейским стандартам и рекомендациям по обеспечению качества высшего образования), а с другой - позволяют строить широкий спектр критериальных рамок для проведения аккредитации образовательных программ с учетом специфики практико-ориентированного образования.
Аккредитацию образовательных программ в сфере специального предвысшего образования будет осуществлять Государственная служба качества образования и аккредитованные ею независимые учреждения оценивания и обеспечения качества профессионального предвысшего образования.
Рабочая группа с участием народных депутатов Украины, представителей органов управления, работодателей, экспертной среды, готовясь ко второму чтению, прислушалась к предложениям учебных учреждений о дебюрократизации аккредитационных процедур. Важным усовершенствованием стало внесение правок, которые предусматривают переведение всего аккредитационного документооборота, от заявления и самоанализа учебного заведения до документа об аккредитации, исключительно в электронный формат. Это позволит существенно уменьшить затраты времени и ресурсов на подготовку и проведение аккредитации, будет являться важным фактором снижения коррупционных рисков.
Законопроектом предусмотрено, что в случае получения специального предвысшего образования по аккредитованной образовательно-профессиональной программе в дипломе профессионального младшего бакалавра отмечаются наименование органа (органов) аккредитации, а в приложении к диплому профессионального младшего бакалавра содержится информация о выданных им (ими) соответствующих аккредитационных сертификатах, решениях. Достоверность данных о полученном образовании можно будет проверить онлайн в Единой государственной электронной базе в сфере образования. При этом никакого диплома государственного образца не предполагается.
Аккредитация Государственной службы качества образования дает право на подготовку специалистов по государственным и региональным заказам. Для доступа к другим формам бюджетного финансирования (об этом подробнее в интервью далее. - О.Т.)орган аккредитации или наличие аккредитации вообще непринципиальны.
- С какой периодичностью нужно будет проходить аккредитацию образовательных программ?
- Впервые образовательно-профессиональные программы будут аккредитоваться на пять лет, в случае второй и последующих аккредитаций - на десять.
- Не перестанут ли развиваться образовательно-профессиональные программы в межаккредитационный период? Желающих приближать аккредитационную проверку бывает немного.
- И не надо. Ценность неизменной в течение пяти лет образовательно-профессиональной программы - весьма сомнительна. К тому же требования к внутренней системе обеспечения качества мотивируют к систематическому пересмотру образовательно-профессиональных программ. Сейчас изменяемость программ абсолютно необходима для обеспечения их качества, поэтому Государственная служба качества образования должна будет определить понятие существенности изменений образовательно-профессиональных программ и создать возможности для их постоянного улучшения. Новые стандарты профессионального предвысшего образования на компетентностной основе, которые должны быть разработаны, потребуют постоянного обновления.
Законопроект также вводит институт условной или отложенной на год аккредитации, когда учебное заведение не в полной мере отвечает установленным требованиям. Это позволит выдать аккредитованные дипломы, сохранить возможность готовить специалистов по государственному (региональному) заказу и обеспечить должное совершенствование программы, которое подтвердится специальной мониторинговой процедурой.
- Изменятся ли условия приема в колледжи в связи с принятием нового закона?
- Законом предусмотрена возможность получить специальное предвысшее образование на основе ранее полученного базового (9 классов), профильного (11 классов) среднего образования, образовательно-квалификационного уровня квалифицированного рабочего, младшего специалиста, профессионального предвысшего или высшего образования. В общем, это полностью отвечает настоящей практике и позволяет сохранить лучшие достижения последних десятилетий, а также учитывает новые вызовы времени и потребности граждан в получении образования.
Самые заметные изменения будут в приеме поступающих на основе 11 классов. С 2020 г. (!) станет возможным вступать по результатам как ВНО, так и вступительных экзаменов в учебных заведениях. Конечно, общенациональные экзамены имеют более высокий авторитет и доверие, поэтому законопроектом предусмотрено увеличение балла ВНО с 25 процентов в расчете конкурсного балла. На практике это означает свободный доступ к специальному предвысшему образованию в случае успешной сдачи ВНО или вступительных экзаменов непосредственно в учебном заведении и, конечно, на конкурсной основе. В конкурсе на бюджетные места существенные преимущества получают поступающие, которые успешно сдали внешнее независимое оценивание.
Поступление на обучение в других случаях остается без перемен. Можно также самостоятельно инициировать продление сроков обучения свыше установленных, конечно, за собственные средства.
Также нужно акцентировать на сохранении установленных законами льгот и особых условий для отдельных категорий поступающих, включая жителей временно оккупированных территорий и поступающих, которые в установленном порядке заключили договор об отрабатывании в сельской местности и поселках городского типа по педагогическим и медицинским специальностям.
- В советские времена выпускники техникумов поступали на первый курс университетов и институтов, а за последние десятилетия сформировалась система получения ими бакалаврской степени по сокращенной программе. Не будет ли утрачена такая возможность?
-Не следует волноваться. Возможность зачисления на старшие курсы или на сокращенные на год-два программы подготовки бакалавров прямо предусмотрены в законопроекте и сохранятся, но должно произойти изменение главного приоритета в пользу подготовки специалистов для практической деятельности. Значительная часть молодежи хочет и может зарабатывать на жизнь квалифицированным трудом уже с 18-19 лет, и это важный фактор развития национальной экономики. Однако это никоим образом не запрещает и не ограничивает возможность получить в будущем степень высшего образования, обучаясь на дневной форме либо совмещая учебу с работой. Более того, для многих таких студентов приобретенный практический опыт становится неоценимым фактором качества их дальнейшего образования.
- Кстати, вы говорили о роли специального предвысшего образования для получения новой профессии. Как это соотносится с ограничением на однократное получение каждого образовательного уровня за бюджетные средства?
- Вы подошли к одному из важнейших концептов законопроекта, который создает своеобразный мостик от специального предвысшего образования к образованию взрослых.
Действительно, в высшем образовании сейчас можно получить некоторый образовательный уровень по государственным или региональным заказам лишь единовременно. А в случае повторного поступления на бюджет по уровню, по которому обучение не было завершено, предусмотрена компенсация ранее потраченных бюджетных средств. Думаю, эти нормы потребуют нового переосмысления уже в контексте разработки законодательства в сфере образования взрослых.
В законопроекте о профессиональном предвысшем образовании за основу взят совсем другой концепт, который исходит из того, что профессии все быстрее устаревают, и человеку предстоит в течение жизни неоднократно менять специальность. Это вполне естественно для того, чтобы иметь возможность реализовать себя и находить новую работу (желательно) в пределах громады с целью обеспечения достойной жизни для себя и своей семьи. Законопроект позволяет каждому неоднократно приобретать профессиональное предвысшее образование, в том числе и за бюджетные средства. Более того, это право касается как граждан Украины, так и иностранцев и лиц без гражданства, которые постоянно проживают в Украине, лиц, признанных беженцами или такими, которые нуждаются в дополнительной защите.
Соответственно, мы должны переосмыслить и формы получения образования. Для взрослых студентов характерно совмещать учебу с работой. Сегодня для этого больше могут подходить не традиционные в индустриальную эпоху вечерняя или заочная формы получения образования, а дуальная, дистанционная, экстернатная, на рабочем месте, наконец. Уже теперь небезразличные работодатели включаются в работу по развитию программ дуального образования, предусматривающих объединение обучения лиц в учебных заведениях с обучением на рабочих местах. И все эти возможности на перспективу уже заложены в законопроекте, как и необходимость создать инструменты для признания неформального и информального образования (самообразования).
- Механизм государственного финансирования колледжей систематически серьезно критикуют. Предусмотрены ли изменения в этом сверхважном для учебных заведений вопросе?
- Когда в 2014 г., готовя новую редакцию Закона Украины "О высшем образовании", опытные эксперты обращали внимание на проблему архаичности системы государственного финансирования, опирющегося на государственный заказ, победили представители вузов, которые боялись изменений и не были к ним готовы. В течение последующих пяти лет всем стало понятно, что оставаться в рамках нынешней системы абсолютно бесперспективно.
Во время разработки проекта Закона "О профессиональном предвысшем образовании" одной из ключевых задач был пересмотр самих идеологических принципов бюджетного финансирования новой составляющей образовательной системы с учетом перспективы развития экономических отношений в целом.
В уже одобренном Верховной Радой законопроекте предусмотрены важные мировоззренческие изменения, создающие основу для реформ.
Начнем с обязательной образовательной субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на получение полного общего среднего образования в учреждениях специального предвысшего образования, независимо от формы собственности и сферы управления, что прямо связано с конституционной нормой об обязательности полного среднего образования. Кроме нее, олицетворением государственной ответственности за развитие специального предвысшего образования должны стать образовательные субвенции на предоставление образования по приоритетным специальностям, лицам с особыми образовательными потребностями, на повышение квалификации преподавательского состава учреждений специального предвысшего образования, на выполнение обязанностей основателя государственных учреждений специального предвысшего образования в части обеспечения содержания и развития материально-технической базы государственного учреждения специального предвысшего образования на уровне, достаточном для выполнения требований стандартов образования и лицензионных условий.
Как и в Законе Украины "Об образовании", прямо предусмотрена возможность изменять статус государственного или коммунального колледжа с бюджетного учреждения на неприбыльное (в отдельных случаях может быть и прибыльным) учебное заведение.
Вместо традиционной однопотоковости бюджетного финансирования взят курс на диверсификацию его источников. Распределение обязанностей между бюджетами обусловлен не механическим разделением функций относительно содержания бюджетных учреждений, а исходя из ответственности уровней государственной власти и местного самоуправления за экономическое развитие на определенном уровне. Параллельно предусмотрен серьезный пересмотр структуры бюджетного финансирования: государственный заказ остается важным, но отнюдь не единственным инструментом бюджетного финансирования.
Вводится прогрессивная формула государственного заказа, которая учитывает потребности обороны Украины, государственной безопасности и защиты государственной границы, других военных формирований и органов охраны правопорядка, государственных предприятий, организаций и учреждений (кроме выборных должностей и должностей, которые замещаются на условиях конкурсного отбора). В показателях государственного заказа по приоритетным специальностям могут быть учтены потребности других юридических лиц публичного и частного права в работниках, которые будут обеспечены рабочими местами на территории Украины, при условии, если работодатели возьмут на себя обязательства по практической подготовке соискателей специального предвысшего образования. Аналогична по смыслу и формула регионального заказа. Между тем, если выпускники учились по государственным или региональным заказам, а в договоре о предоставлении образовательных услуг (договоры предусмотрены для всех соискателей образования - как бюджетников, так и контрактников) предусмотрено обязательство об отрабатывании, им должны предоставить обязательное для них направление на работу. Государственный и региональный заказ немного уменьшится, но станет значительно эффективнее. Высвобожденные при этом средства должны остаться в системе для бюджетного софинансирования и кредитования получения профессионального предвысшего образования.
- Кредитование образовательных услуг часто называют перспективным, но оно тяжело приживается в Украине и имеет довольно противоречивую историю в других странах. Насколько оно может быть эффективным в специальном передвысшем образовании?
- Действующее законодательство предусматривает долгосрочные и целевые льготные государственные кредиты, которые не являются привлекательными как для соискателей образования, так и для учебных заведений. Надеемся, что в условиях стабильного роста экономики их популярность будет возрастать, но более перспективным представляется введение софинансирования.
Оно предусматривает финансовую поддержку получения специального предвысшего образования за счет государственного или местного бюджета конкретному лицу, которое получает специальное предвысшее образование за счет средств физических или юридических лиц (то есть государство софинансирует человека или семью, которые инвестируют в образование свои средства). Причем поддержка предоставляется тем, кто обращается за ней, в одинаковом размере соответствующим бюджетом по определенной специальности и форме получения образования. Понятно, что поддержка может достигать объемов финансирования по государственному заказу по приоритетным специальностям и быть весьма умеренной для конъюнктурных специальностей с избытком специалистов на рынке труда. Такая поддержка должна быть безвозвратной, предоставляться в учебных заведениях независимо от формы собственности и реально поддерживать реализацию права граждан на получение образования.
- Когда могут быть введены новые финансовые правила?
- Сразу скажу, что это невозможно ни в 2019-м, ни в 2020-м, поскольку до формирования проектов бюджетов следует наработать достаточно мощную новую нормативную базу. Посему в Заключительных и переходных положениях предусмотрено сохранить действующие механизмы на этот срок. В целом переход к новой системе должен быть обеспечен до 2022 г.
- Эксперты часто нарекают на проблемный уровень менеджмента во многих учебных заведениях. Предусмотрены ли законопроектом системные решения для реальных сдвигов в этом вопросе?
-В проекте задействован довольно широкий арсенал средств для повышения эффективности управления в специальном предвысшем образовании, хотя следует признать глубину и остроту проблемы, поэтому мгновенного эффекта напрасно ожидать.
Во-первых, усиливается профессиональная составляющая менеджмента учреждений: предусмотрено специальное обучение всего руководящего состава учреждений специального предвысшего образования при назначении на определенную должность впервые и повышение внимания к постоянному профессиональному усовершенствованию в целом. Председатель цикловой комиссии с 2022 г. станет самостоятельной должностью, а не дополнительной нагрузкой. Для допуска к отбору на должность руководителя учреждения специального предвысшего образования требуется иметь пять лет педагогического или научно-педагогического стажа, как часть которых может учитываться опыт работы на руководящих должностях.
Во-вторых, вводятся элементы корпоративного управления, включительно со стратегическим планированием, будут созданы уполномоченные основателем наблюдательные советы, которые будут утверждать стратегические планы и мониторить их реализацию, рассматривать и анализировать отчеты руководителей учреждений специального предвысшего образования. На них также возлагается важная функция отслеживать и урегулировать потенциальные конфликты интересов в деятельности руководителя учебного заведения. Для профессиональных колледжей, которые выйдут из статуса бюджетных учреждений, наблюдательные советы дополнительно будут оценивать экономическую деятельность. Важной задачей наблюдательных советов остается помощь колледжам в поиске дополнительных источников финансирования.
В-третьих, для анализа управленческой деятельности может быть проведен внеплановый институционный аудит по инициативе основателя, руководителя, педагогического или наблюдательного совета учебного заведения, трудового коллектива.
В-четвертых, устраняются угрозы раскола коллективов при выборах руководителей учреждений. Если претендент признается лидером и набирает 60 процентов голосов, то его объявляют победителем и назначают на должность. В других случаях наблюдательный совет проводит конкурсный отбор, в котором голосование коллектива имеет весомую, но не обязательно решающую силу. Это должно снизить вероятность разрыва коллектива непримиримыми претендентами, которые готовы давать любые обещания, чтобы получить успешные результаты голосования.
Пребывание на руководящей должности ограничивается двумя сроками, а действующие руководители могут быть назначены на должность еще один раз. Систематическая смена руководящего состава учебных заведений является весомым фактором их динамического развития.
Законопроектом предусмотрено, что в сложных обстоятельствах основатель будет иметь право ввести антикризисный менеджмент и назначить исполняющего обязанности руководителя учреждения на срок до двух лет. Эту экстремальную меру руководство профессионального колледжа может применить в случае критического экономического состояния учреждения, серьезного нарушения его устава, контракта или законодательства.
Таким образом, разработчики законопроекта старались применить современные эффективные управленческие технологии для обеспечения равновесия между полномочиями основателя, наблюдательного совета и трудового коллектива.
- И напоследок. Каковы ожидания от этого законопроекта, и как вы оцениваете его перспективы?
- Этот проект крайне необходим, поскольку отдельная составляющая образования должна получить свое законодательное обеспечение. Тем более что на младшего специалиста в системе высшего образования в последний раз набирают в 2019 г. Между тем заложенные в законопроекте идеи и концепции способствуют получению современного и качественного образования, развитию учреждений и формированию нового звена образовательной системы.
Напоследок следует поблагодарить всех участников разработки, обсуждения и доработки законопроекта "О профессиональном предвысшем образовании", отметить, что без активной и небезразличной позиции сообщества, стейкхолдеров и студентов было бы невозможно подготовить этот долгожданный документ.