«Всегда найдутся эскимосы, которые разработают для жителей Бельгийского Конго директивы поведения в тропическую жару». Эта фраза выдающегося польского поэта и философа Станислава Ежи Леца абсолютно точно отображает характер отношений между теми, кто руководит в нашей стране образованием, и теми, кто непосредственно работает в школах. С отсутствием даже намека на продуктивное взаимодействие первых и вторых ежедневно сталкиваются миллионы родителей и учеников. Результат общеизвестен. И весьма неутешителен.
Одна из самых «запущенных» болезней отечественного образования - непрозрачная и совершенно неэффективная система финансирования средней школы. Несмотря на увеличение бюджетных расходов на образование (с 6,3% ВВП в 2009-м до 6,6% в 2010-м), эффективность их использования была и остается очень низкой. Более 70% этих средств направляются не на образовательные потребности, а на зарплату и коммунальные платежи. Вместе с тем обеспеченность украинских школ современными средствами обучения составляет едва ли треть от реальной потребности. Распределение финансовых потоков между школами зависит от количества учеников, которые там учатся, при этом не учитываются другие важные критерии: например, состояние помещений учебных заведений...
Современной и действенной альтернативой нашей слишком централизованной со всех точек зрения системе управления образованием могла бы стать автономизация школ. В финансовом аспекте в том числе. Какие есть предпосылки для этого? Какие проблемы и вызовы несет за собой такая самостоятельность и возможна ли она вообще?.. Ответы на эти и другие не менее важные вопросы попытались дать эксперты, которые в течение двух лет исследовали систему финансирования общего среднего образования в Украине и выработали рекомендации относительно ее реформирования. Инициаторами проекта «Финансирование и управление: возможности изменений» выступили Программа поддержки инициатив местного самоуправления (Институт Открытого общества, Будапешт) и Международный фонд «Возрождение».
Работа экспертов сосредоточилась на двух основных темах. Первая - изучение системы управления и распределения средств на уровнях: городская администрация - школы (на примере столицы); область - школы (на примере Донецкой и Львовской областей). Вторая - автономия школы, аспект финансового менеджмента и управления.
По мнению специалистов, исследующих модель финансирования образования Киева, ее главными недостатками является, в частности, отсутствие в районах города собственных бюджетных процессов для сбалансирования своих расходов и доходов и их высокая зависимость от бюджетных решений города. При этом не учитывают особенностей школьной системы каждого конкретного района. Автономия же самих школ лучше всего соответствует интересам родителей и учеников. Кроме того, международные исследования (РІSA) демонстрируют, что она является одним из залогов повышения результатов обучения.
- Хорошая система управления образованием - это когда все игроки сильны, - убежден эксперт Центра междисциплинарного моделирования ІСМ (Варшава) Ян Герчинский. - В Украине, к сожалению, все наоборот. Но ведь полномочия, например, у английской системы образования и украинской одинаковые. Просто в хорошей системе каждый знает, что ему делать, и делает это. Киев имеет действующую систему образования, но имеющую множество ограничений. Мы определили три направления реформ - централизация на уровне города, сильная автономия районов, сильная автономия школ. Каждое из них имеет свои плюсы и минусы и встретится с серьезными испытаниями на пути внедрения. Некоторые авторитетные эксперты оптимальной считают комбинацию, органическое соединение сильных сторон этих моделей. Пока что обобщающего, единственно верного ответа нет. Как, собственно, и легкого пути решения проблем системы образования столицы Украины.
Эксперты, работавшие на Львовщине, подтвердили, что показатель межбюджетного трансферта на образование существенным образом уменьшается во время утверждения местных бюджетов. А показатель текущих расходов на одного ученика весьма отличается в районах, городах областного значения и школах в пределах одного района. Поэтому рекомендации специалистов такие. В частности, в Законе Украины «О бюджете» определить средства упомянутого выше трансферта как целевые, то есть без права их уменьшать во время принятия местных бюджетов и направлять на другие потребности. А в формуле распределения финансового ресурса на образование использовать коэффициенты, зависящие от густоты населения в районе, а не от наполняемости классов.
Специалисты, исследовавшие систему финансирования школьного образования в Донецкой области, констатируют: даже если бы школам завтра дали автономию, сельские учебные заведения на этом пути столкнулись бы с множеством проблем. Село - не город, там фактически нет спонсоров и благодетелей, которые имеют возможность помочь школе. Даже сдавать помещения в аренду там проблематично. Поэтому эксперты весьма сомневаются в возможности полноценной наполняемости тамошних специальных фондов школ.
«А зачем вообще нашим школам финансовая автономия? Чтобы еще больше денег тянуть с родителей?» - спросит скептик. И будет неправ. Потому что при условии надлежащего введения автономия означает наличие абсолютно прозрачной - и для власти, и для родителей, и для руководства учебного заведения - и легальной схемы прибыли школы и финансирования ее разнообразных потребностей. Это, в частности, возможность использовать на потребности школы доходы от аренды и платных услуг. Самостоятельно заключать договора на услуги и товары. Направлять сэкономленные средства на премирование учителей и работников учебного заведения. Самостоятельно планировать и экономить деньги на оплату теплоэнергоносителей и т.п. А что имеем сейчас? Понятие «школьная автономия» фактически виртуальное: отсутствует опыт, письменные рекомендации и юридическое сопровождение для руководителей школ. Нет постоянной системы повышения квалификации директоров по финансовому менеджменту. Отсутствует прозрачный нормативный механизм распределения средств общего фонда бюджета между школами...
- Отечественные школы сегодня финансово не заинтересованы в повышении качества и количества образовательных услуг, - считает директор Киевского лицея бизнеса, кандидат педагогических наук Людмила Паращенко. - Ведь отсутствует мотивация к экономии и оптимизации затрат. Поэтому необходимы публичные и понятные правила финансирования общеобразовательных заведений. Нужно определить стоимость содержания ребенка, формировать сметы школ из расчета затрат на одного ученика и с учетом специализации и типа заведения. Введение финансовой самостоятельности школы - это, с одной стороны, собственные счета, которые дадут возможность эффективно и оперативно использовать средства; легальное поступление и использование дополнительных финансовых ресурсов; оперирование деньгами специального фонда. С другой - кто будет определять и контролировать школьный бюджет? Правительство? Местные органы власти? Школы и их директора?.. Эти вопросы пока что остаются открытыми.
- В 2011 году Международный фонд «Возрождение» планирует продолжать работу над проектом «Финансирование и управление: возможности изменений», - говорит менеджер образовательных программ фонда Елена Заплотинская. - Имея серьезные результаты изучения механизмов финансирования школьного образования (на уровне города-района и области-района), планируем сосредоточиться на исследовании межбюджетных трансфертов на образование на уровне утверждений местных бюджетов. Исходя из результатов проведенной работы, было бы очень важно на уровне нескольких пилотных районов разработать модели оптимизации школьной сети. Но из-за неопределенных перспектив с административной реформой такой проект сейчас будет выглядеть, к сожалению, фантастикой.
Председатель правления Центра тестовых технологий и мониторинга качества образования Лилия ГРИНЕВИЧ:
- Проблема нашей школы в том, что, с одной стороны, все процессы, в ней происходящие, чрезвычайно жестко регламентированы, с другой - государство не осуществляет надлежащего обеспечения функционирования заведений и не имеет действенной системы оценки качества образования в них. Перед директором стоит конкретный вызов: как мотивировать учителей, как развивать школу в условиях очень ограниченного финансирования?.. Сегодня школы в предусмотренных бюджетах фактически имеют только расходы на коммунальные услуги, питание детей и зарплату учителей. Причем первые и вторые не всегда заложены даже в полном объеме, ведь цены постоянно растут. Кроме того, с такими ограниченными ресурсами надо также заботиться о том, чтобы в школе были нормальные условия для обучения и пребывания там детей. Поэтому директора ищут способы, каким образом эти ресурсы привлечь: за счет дополнительных образовательных услуг или же за счет экономии на коммунальных платежах и т.п. Эти сэкономленные средства директора намерены использовать на пользу школы, но не имеют такого права.
Когда говорим об автономии образовательных заведений, речь идет не только о финансах, но и о педагогическом аспекте. Трендом в современном мире является ориентация учебных заведений на результат - знания, умения и компетентность выпускника. Какими педагогическими методами вы этого будете достигать - какие методики преподавания использовать, какие новые технологии применять, какие учебники выбирать - это все должно быть частью автономии школы.
Но мы должны помнить: чрезвычайно расширенная автономия, которая не регламентирована минимальными установленными стандартами и не сопровождается внешней оценкой работы учебных заведений, угрожает тем, что у нас будет большая разница в качестве образования. Ведь одни школы будут иметь большие возможности, другие - меньшие. Поэтому государство должно взять на себя разработку жестких нормативов условий обучения. В одних школах каждый класс начинен суперсовременной техникой, а в других дети сидят за партами тридцатилетней давности. И эти различия сегодня характерны для системы среднего образования Украины.
Очевидно, самой действенной является схема общей ответственности и сотрудничества - государства, органов местного самоуправления и школ. Нужно развивать систему внешней оценки качества образования: родители, как налогоплательщики, должны получить гарантии от государства, что их ребенок получит соответствующий уровень образования. А школам для реализации их задач и их развития в целом уже давно пора дать больше автономии. Она стимулирует к поиску, более интересному применению новых технологий, создает определенное инновационное пространство. Со стороны же государства важно обеспечить контроль конечных результатов обучения, чтобы автономия не превращалась во вседозволенность.
И самое главное: эти вопросы развития системы образования можно решить только тогда, когда рост качества образования населения является приоритетом для власти. В то же время анализ Государственного бюджета и образовательной политики действующего правительства свидетельствуют - образование рассматривается как затратная сфера, финансируемая по остаточному принципу. А усилия власть имущих направляются в основном на экономию в предоставлении образования и на внесение идеологических изменений в его содержание.
Эксперт Центра образовательной политики (Львов) Павел ХОБЗЕЙ:
- Как говорят классики, правда всегда где-то посередине. Поэтому лучший механизм управления школами - где-то посередине между децентрализацией и централизацией. Очень важно, чтобы школы были автономные. И не только в финансировании, но и в подборе учителей и программ. Но эта автономия должна быть не такой, как предлагало наше бывшее правительство, когда все школы хотели перевести на собственные счета. Целесообразности переводить небольшие начальные и школы І-ІІ степени нет. Другое дело большие школы ІІІ степени. На мой взгляд, они должны быть самостоятельными. Тогда бы, по крайней мере, знали свои сметы. Ведь директора их подписывают, когда утверждается бюджет, а что делается с этими сметами дальше, не знают. Это знают начальники отделов образования, являющиеся главными распорядителями этих средств. Не удивительно, что директору элементарно нет смысла эффективно использовать деньги: если ты на чем-то сэкономишь, то средства тебе все равно не достанутся - ими закроют «дыры» других школ. Автономия же дает право быть хозяином и понимать, что происходит. Пока ее не будет, все знают, что есть начальник, который должен заботиться обо всем. Не платят зарплату, кто виноват? Начальник. Нет денег на энергоносители - виноват начальник. А так будет ответственность.
К вопросу автономии школ стоит вернуться после проведения админреформы. Опять же: надо думать, что мы автономизируем: школы І-ІІ степени или третьей?.. Почему затормозила 12-летка (к которой мы все равно вернемся, так как полное среднее образование в ЕС продолжается не менее 12 лет. Это уже общепринятая норма)? Так как при имеющейся сети невозможно полноценно организовать профильное обучение. Надо провести реструктуризацию средней школы. То есть после девятого класса провести внешнее оценивание, выдать свидетельство о завершении базового образования, поблагодарить школу и продолжить обучение, в зависимости от результатов ВНО, в профессиональном или академическом лицее или колледже. Что частично и сделали прошлогодние выпускники: около 40% тех, кто закончил девять классов во Львовской области, продолжили обучение в заведениях ПТО или колледжах.
Председатель Ассоциации лидеров образования Украины Виктор ГРОМОВОЙ:
- Школа должна перестать быть тем, чем она является сейчас, - ярким образцом чрезмерно управляемой организации. И это касается не только финансовой сферы, а полной несвободы во всем: в выборе учебных программ (точнее, в отсутствии любого выбора, потому что все спускается сверху), в кадровой политике... Фактически во всех сферах жизни школы. Директор сейчас не имеет ни малейшей возможности хоть как-то маневрировать финансами. Даже если он и сэкономит, скажем, на отоплении, то не сможет использовать эти средства для премирования работников или приобретения электронных средств обучения. Как правило, приобретение учебных пособий, оплата Интернета и т.п. перекладываются на плечи родителей - на так называемые фонды поддержки школы, которые являются добровольно-принудительными и которые только в единичных случаях официально зарегистрированы, а в большинстве своем работают полностью в тени. И если бы этой тени не было, школы просто перестали бы выполнять свои функции.
Нужно коренным образом реформировать основы организации и финансирования как школьного образования, так и университетского. Шаг за шагом необходимо расширять их автономию, искать оптимальные механизмы контроля. Ведь простых ответов здесь нет. Просто децентрализовать бюджет и все передать на уровень школ - тоже не выход. Когда я был председателем депутатской комиссии Кировоградского облсовета и начальником управления образования, горячо поддерживал эту идею. Мы «выпустили на свободу» все интернаты, сделали самостоятельным Институт последипломного образования, детско-юношеские центры. И оказалось, что во многих случаях совершили не только благо: мы децентрализовали коррупцию. Начались уголовные дела против одного руководителя, против другого... Я сам отслеживал, по каким ценам они закупают продукцию для детей. И потом спрашивал: как так может быть, что я в розницу покупаю своим детям бананы вдвое дешевле, чем вы - оптом?! Поэтому, если не создадим соответствующие механизмы контроля (в частности, и со стороны общественности), общественно-опекунский совет, который это все бы отслеживал, элементарно переведем коррупцию на низовой уровень.