Год назад была создана Государственная инспекция учебных заведений. Сегодня уже всем понятно, с какой целью.
Наверное, ни при какой власти в Украине образование не было эпицентром стольких споров, дискуссий и даже скандалов. Что ни реформа - то бурная реакция в обществе. И одна новация, которой в апреле этого года исполняется как раз год, незаслуженно обделена всенародным вниманием.
«Чрезвычайное суперрешение для образования. Впервые в Украине создана Государственная инспекция учебных заведений», - делился радостью министр Табачник. Правда, для кого это решение является суперовым, не объяснял.
«Государственная инспекция является своеобразным «диагностическим центром» (или «полевым исследователем»), который собирает оперативную информацию о реальном состоянии дел на «образовательном поле», информацию, которая необходима министру и правительству для принятия наиболее оптимальных управленческих решений в образовательной отрасли», - объясняет Михаил Гончаренко, руководитель инспекции.
А вот просвещенцы, увидевшие работу инспекции не на бумаге, сравнивают ее с карательным отрядом, решающим далекие от диагностики проблемы.
Инспекция учебных заведений существовала в Украине и раньше. Но тогда она была обычным правительственным органом при Минобразования. «Сегодня ведомство имеет возможность самостоятельно создавать комиссии для инспектирования, проверки, самостоятельно привлекать к работе других представителей центральных и местных органов исполнительной власти, местного самоуправления, учебных заведений. Инспекция получила дополнительные полномочия, которые увеличили ее автономность. При этом работу инспекции координирует Кабмин непосредственно через министра образования», - рассказывает председатель ГИУЗ Михаил Гончаренко.
Что плохого в том, что государство хочет иметь информацию о качестве образования в стране? Ничего. Но вопрос в том, как это делать.
В обзоре «Инспекция школы: последние исследования в высокоорганизованных учебных системах», составленном авторитетным британским образовательным фондом CfBT и независимым образовательным агентством NFER указано, что в развитых странах практикуют две модели инспектирования школ: первая, самая популярная, - изучение деятельности каждой отдельной школы. Вторая (менее популярная) - оценивание деятельности не всей школы, а отдельных аспектов ее деятельности (например работы учителей) и сравнение с другими заведениями. Высказана идея и третьего подхода, согласно которому инспектирование должно определить, осуществляется ли (и насколько качественно) правительственная политика. Эту модель не использует ни одна цивилизованная страна.
Внешне мы, кажется, приближаемся к третьей модели. Ведь, согласно положению о Государственной инспекции учебных заведений Украины, основной задачей ГИУЗ является «реализация государственной политики в сфере образования путем осуществления государственного надзора (контроля) за деятельностью учебных заведений». А на самом деле остаемся на старой казарменной советской модели, основные аксиомы которой таковы: «1. Инспектор умный, а все дураки. 2. Инспектор всегда прав. 3. Если ты не согласен с этим - смотри пункт первый».
И если в положении о ГИУЗ заявлено, что она будет осуществлять мониторинг качества образования, не факт, что так оно и будет. Ну хотя бы по той простой причине, что у нас в стране до сих пор не утверждены не только критерии этого мониторинга, но даже его концепция. Несмотря на то, что об этом заявлено в Национальной стратегии развития , принятой на съезде работников образования в октябре прошлого года. Нет также модели проведения мониторинговых исследований для разных уровней управления, разработанной на национальном уровне системы показателей качества образования. Так что максимум, что могут сделать в этой ситуации инспекторы, это проверять отчеты и статистику. Что они и делают. Но судить на этом основании о качестве - нонсенс.
Да и к отчетности в Госинспекции относятся спустя рукава. «Абсолютный беспорядок. Мы готовим документы на аккредитацию, а образцов бланков нам никто из официальных лиц не дает. Нет их и на официальном сайте ГИУЗ. Поэтому работает так называемый сарафанный маркетинг - те, кто уже прошел проверку, передают другим. Хотя и здесь бывают проблемы. Приносишь пакет документов, а его не принимают, потому что какую-то бумажку уже надо писать по-другому. Вот и приходится переделывать», - рассказывают очевидцы.
Контрольные работы также не могут быть основанием для глубоких выводов и анализа. Потому что их прозрачность и объективность вызывают серьезные сомнения. «Мы должны быть уверены, что к определению качества работы всех вузов подходят с одинаковой меркой. Одинаковые по сложности задачи, одинаковые непредубежденные условия их проведения. Мы должны быть уверены, что по результатам внешнего оценивания сможем сравнить результаты бакалавров права, например, из разных университетов. А такого у нас нет», - подчеркивает Лилия Гриневич, координатор направления «Суспільство знань» «Фронту змін» Арсения Яценюка.
«Беспокойство вызывает то, что вопрос защиты прав и интересов как объектов, так и субъектов мониторинга, не нашел своего отображения в Порядке проведения мониторинга качества образования (2011 г.). В этом документе, как и в существующих практиках проведения мониторинговых исследований, отсутствуют какие-либо нормы и практические действия, гарантирующие отсутствие конфликта интересов», - замечает руководитель Центра тестовых технологий Игорь Ликарчук.
Объективность и прозрачность проверок вызывает сомнение еще и потому, что на сайте ГИУЗ не оглашаются ни их планы, ни методология осуществления, ни итоговые акты и справки, ни списки членов комиссий (чтобы каждый проверяющий отвечал собственной репутацией за выводы инспектирования, не скрываясь за фразой «я человек маленький»).
На интересные выводы наталкивает и сам состав ГИУЗ. Год назад министр так охарактеризовал ее руководителя: «Это не будет известный деятель, ректор какого-либо университета, потому что для такой работы эти люди перегружены связями. Это будет профессиональный работник образования среднего звена, который хорошо знает все механизмы в отрасли». Михаил Гончаренко, хотя и преподавал студентам одного из вузов предмет «Трансфер технологий» - не является профессиональным работником образования (по образованию он инженер-экономист, имеет также диплом менеджера интеллектуальной собственности). Кандидат экономических наук.
Не все так просто и с необремененностью чиновника связями. Об этом свидетельствует официальная биография М.Гончаренко, размещенная на сайте ГИУЗ. Простой сельский парень 1979 г. р., выпускник Ирпенского индустриального колледжа, студент Киевской государственной академии легкой промышленности - обычный путь молодого человека. Но дальше с парнем происходят просто фантастические вещи: сразу после окончания академии молодой инженер стал госслужащим, получив должность ведущего специалиста в Государственном патентном ведомстве Украины. После этого он занимал лишь должности не ниже чем «главный» и «руководящий» в разных государственных учреждениях, включая и Минобразования. Наконец возглавил Государственную инспекцию.
Не меньше вопросов возникает и к работникам инспекции. «Это «золотой фонд» государственной системы мониторинга качества образования», - хвалит М.Гончаренко своих подчиненных. Но судить об этом объективно не может никто. Ведь в государстве нет системы подготовки, аттестации и сертификации инспекторов для органов управления образованием.
Не вызывает сомнения одно - это чрезвычайно трудолюбивые люди. Потому что за полгода работы усилиями 35 человек проинспектированы 292 учебных заведения в 21 регионе Украины и 88 местных органов управления образованием. Интересно, как можно таким маленьким штатом собрать, обобщить и проанализировать такое большое количество материала? «В состав комиссий по проверке учебных заведений мы привлекаем представителей органов управления образованием, местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, которые имеют соответствующие образование и практический опыт», - объясняет Михаил Гончаренко.
Подобная практика существует и в других странах. Но там проверкой учебных заведений занимаются либо государственные департаменты, сотрудничающие с независимыми агентствами, либо сами независимые агентства без вмешательства государства. При этом применяется принцип проверки равных равными: преподавателей проверяют преподаватели, администрацию - администраторы. В последнее время к таким командам по оцениванию включают и студентов.
У нас же происходит проверка зависимых зависимыми. Работая на инспекцию, которая координируется министром образования, привлеченные к проверке просвещенцы не решаются противоречить даже неправомерным ее решениям, потому что знают, какие неприятности от министерства могут накликать на свою голову. И это будут не только проверки, но и давление на жизненно важные аспекты деятельности - финансирование, защиту диссертаций, место в рейтинге.
Имитацией независимой экспертизы во время инспектирования является созданный при госинспекции научно-экспертный совет. И считать его независимым было бы очень наивно. Поскольку на сайте ГИУЗ полного списка этой структуры нет (что является проявлением непрозрачности), обратим внимание на руководство. Возглавляет совет ректор Полтавского национального технического университета, депутат облсовета от Партии регионов Владимир Онищенко. По информации nbuv.gov.ua, он же является заместителем главы экспертного совета по экономике Государственной аккредитационной комиссии МОНМС Украины, членом президиума научно-методической комиссии МОНМС по менеджменту и администрированию, членом научно-методической комиссии МОНМС по экономике и предпринимательству (подкомиссия «Финансы и кредит»).
Интересно получается: когда инспекция делает представление в аккредитационную комиссию о лишении лицензий отдельных учебных заведений, В.Онищенко готовит экспертные выводы для министерской структуры, в которой сам и работает. А учитывая то, что в МОНМС он человек не последний, можно представить, сколько у него дополнительных рычагов влияния на членов совета - работников образования. Где гарантия, что в нужный момент он не воспользуется ими?
Ниточки из Министерства образования тянутся ко всем структурам при госинспекции. И даже в коллегии ГИУЗ, определяющей направления и план ее работы, есть работники Минобразования: директор департамента общего, среднего и дошкольного образования Олег Ересько, заместитель руководителя департамента высшего образования Юрий Коровайченко. Прямо-таки филиал министерства, а не автономная инспекция!
Чтобы создать видимость участия общественности в мониторинге и формировании государственной политики в сфере образования, при ГИУЗ создан общественный совет. О его составе судить трудно, потому что по традиции на сайте инспекции его не обнародовали. А вот имена руководителей побуждают к определенным выводам. Например, Сергей Середа - исполнительный директор Конфедерации негосударственных высших учебных заведений Украины, председательствует в которой депутат от Партии регионов, представитель президента в Верховной Раде Украины Юрий Мирошниченко. Заместитель С.Середы - придворный лидер молодежи и помощник народного депутата от Партии регионов Андрей Черных, прославившийся в свое время как активист липового студенческого референдума относительно поддержки министерского законопроекта о высшем образовании.
Вооруженная таким надежным тылом ГИУЗ проверяет деятельность всех учебных заведений - от детсада до университета. Конечно, достается от инспекторов на орехи всем. Но самое сильное давление испытывают университеты. Об этом свидетельствуют и заявления Михаила Гончаренко на итоговой пресс-конференции: «За шесть месяцев проверок Государственной инспекции учебных заведений Государственная аккредитационная комиссия Украины аннулировала лицензии 11 высших учебных заведений».
Ни в одной цивилизованной стране государственные департаменты не занимаются инспектированием университетов. Эта задача возложена на независимые агентства, которые имеют юридический статус, признаются государственными органами и финансируются за счет взносов высших учебных заведений и контрактов с учреждениями, занимающимися финансированием высшего образования.
Европейский эксперт Жан Перри в своей статье «Качество высшего образования» замечает, что, занимаясь саморазвитием и самосовершенствованием, независимые агентства все больше фокусируют свое внимание на том, чтобы стимулировать развитие университетов, а не контролировать их. Репутацию хорошего университета эксперт сравнивает с «роллс-ройсом», который является такой популярной и престижной машиной потому, что каждая его деталь изготовлена безупречно.
Университеты сами заинтересованы в качестве своей работы, иначе к ним просто не будет доверия в обществе. Задача же агентств - помочь им в этом. Поэтому «инспектирование является бракосочетанием между внутренним и внешним оцениванием заведения, которое содействует его развитию», - подчеркивают эксперты CFBT и NFER .
Рядом с такими инспекциями украинская ГИУЗ выглядит как управдом Швондер рядом с профессором Преображенским. Достаточно лишь почитать интервью Михаила Гончаренко официальной газете МОНМС «Освіта України»: «Вспомните 300 спартанцев, остановивших целую армию. Своей задачей как государственного менеджера на этом участке я вижу организацию эффективной работы инспекции. Мы должны дать результат, который обеспечит повышение качества образования на всех «фронтах». Тогда можно будет инициировать масштабное наступление на некачественное образование. Инспекторы - это базовые «боевые единицы», на которые я очень рассчитываю».
Создается впечатление, что ГИУЗ является не инструментом мониторинга, а абсолютным оружием чиновников высшего ранга от образования против тех, кто чем-то им не угодил. Как известно из истории, абсолютным называют оружие, от которого нет спасения.
Как осуществляется на практике сценарий применения абсолютного оружия, хорошо видно на примере Ужгородского национального университета, который отважился открыто не согласиться с результатами проверки и обжаловать ее результаты в суде. Другие недовольные говорят об этом шепотом за закрытыми дверьми.
Причиной всех своих бед ректор университета профессор Николай Вегеш считает попытку власти накануне парламентских выборов посадить в кресло ректора своего человека, в связи с чем «в ход идет все, в том числе и откровенная фальсификация». «Все это происходит при непосредственной поддержке определенных руководителей Министерства образования и науки», - рассказывает профессор Вегеш в интервью zakarpattya.net.ua.
В лучших сталинских традициях ректор прошел сначала обработку с добрым следователем: «Однажды меня вызвал первый заместитель министра Евгений Сулима… Я рассказал об университете, проблемах и потребностях нашего вуза. И здесь он меня спрашивает: «А вы бы не могли написать заявление об увольнении?» Я спросил о причине. Он говорит, что министр должен определять кадровую политику. Я не возражаю: «Снимайте меня»... Такая ситуация. После этого он мне заявил, что вынужден (!) в университет прислать проверку».
За последние два года УжНУ пережил двенадцать проверок, результаты которых не дали оснований для официального увольнения ректора. А тем временем, как рассказывает в своем интервью профессор Вегеш, ему снова позвонил по телефону господин Сулима и «предложил написать заявление об увольнении». И профессор снова не согласился.
Последствия не заставили себя ждать - торможение, приостановление, откладывание или отмена решения настоятельных вопросов функционирования университета, а затем и дезорганизация его работы: нефинансирование проектов фундаментальных исследований, отказ переутвердить специализированный ученый совет по защите докторских диссертаций, торможение аккредитации и лицензирование образовательных направлений и присвоения ученых званий.
Когда и это не помогло, против «УжНУ было применено абсолютное оружие - проверка Госинспекции. «Мы к вам, профессор, - и вот по какому делу!» - как сказал бы Швондер. Формальным поводом для проверки ГИУЗ стало окончание срока пребывания на должности ректора вуза. Но - интересный факт: когда более года тому заканчивались контракты с ректорами Закарпатского и Мукачевского университетов, инспекция «забыла» приехать к ним с проверкой.
И именно ректору Закарпатского университета - депутату Ужгородского городского совета от Партии регионов Федору Ващуку выпала роль «бдительного соседа». Как сообщает ua-reporter.com со ссылкой на собственный источник, ректор маленького ЗакГУ Ф.Ващук явно заинтересован в должности ректора самого большого и старейшего в крае Ужгородского университета. Кроме того, отмечает портал, «отношения Ф.Ващука и заместителя министра Е.Сулимы считаются более чем близкими».
Ректор ЗакГУ дал интервью «Закарпатській правді» под названием «Закарпатская высшая школа нуждается в качественном менеджменте». В нем он говорил только о проблемах и перспективах развития УжНУ, совсем не упоминая о своем вузе. И подчеркивал, что Госинспекция «очень толерантно подошла к проверке». Интересно, откуда у уважаемого ректора такая уверенность, ведь сам он не является ни работником УжНУ, ни членом комиссии?
Чтобы окончательно деморализовать профессора Вегеша, по старой сталинской традиции его поливали грязью в подчиненной Минобразования газете. Уважаемого профессора-историка, руководителя Научно-исследовательского института карпатоведения, автора многих научных работ, известных не только в Украине, в статье характеризуют так: «Что касается Вегеша, даже здесь он не смог сделать все, как следует… А ведь руководить привык - чтение лекций или место заведующего кафедрой уже вряд ли удовлетворит. Поэтому он и цепляется за ректорское кресло изо всех сил». Открытое письмо редактору «Освіти України», написанное Вегешем в ответ на статью, конечно же не опубликовали.
Комиссия Государственной инспекции признала, что работа администрации Ужгородского университета в разных аспектах ее деятельности «находится не на надлежащем уровне». Но положительных результатов скрыть не удалось. Как указано в справке, «в целом по учебному заведению показатель абсолютной успешности студентов составляет 91,8%, а качественной успешности - 61,7%». Смешно на этом фоне выглядит замечание комиссии, размещенное рядом с этими данными: «На протяжении работы комиссии от одного студента университета получено обращение на имя председателя комиссии ГИУЗ Украины по предоставлению помощи в получении качественных образовательных услуг». Смешно не только портому, что так неуклюже сделана попытка нивелировать положительные результаты, но и потому, что те, кто призван проверять качество образования в стране, не могут похвастаться собственной образованностью. Текст справки пестрит грамматическими и стилистическими ошибками, русскими кальками. Вот только некоторые из них: «базова освіта не відповідає профілю кафедри або викладаємим навчальним дисциплінам», «нічого не вказано на їхнє існування та підпорядкованість», «у відповідному розділі нічого не проставляється», «по напрямах і досягненням з основних напрямків діяльності».
И, похоже, у инспекторов ГИУЗ, подготовивших справку, проблемы не только с грамотностью, но и со знанием правил проверки. Замечания относительно нарушений процедуры инспектирования и содержания справки, составленные коллективом УжНУ, насчитывают двадцать страниц. Как следует из этого документа, члены комиссии неоднократно игнорировали положение действующего законодательства, а следовательно, есть основания считать действия главы и членов комиссии противоправными. Именно это и стало основанием обращения коллектива университета в суд.
Главным истцы считают нарушение процедуры подписания справки о результатах проверки ректором вуза. Порядком осуществления государственного контроля за деятельностью учебных заведений (раздел V п. 2) предусмотрено, что справка сначала согласовывается с руководителем учебного заведения, а уже потом окончательно подписывается членами комиссии. Согласно закону, есть и другой вариант процедуры. Если бы привлеченные к проверке эксперты заблаговременно ознакомили руководителей структурных подразделений вуза с результатами своих экспертиз, подписание справки могло бы состояться без присутствия всех членов комиссии. Однако в ходе работы комиссии проректоры университета обращались к ректору с докладными, в которых отмечали, что члены комиссии отказываются знакомить их с результатами проверки, ссылаясь на категорический запрет председателя комиссии Рудешко. А это является нарушением приказа Министерства образования и науки Украины от 25.01.2008 г. №34 «Об утверждении Порядка осуществления государственного контроля за деятельностью учебных заведений». После официального протеста ректора университета господин Рудешко обещал исправить ситуацию, но так и не сделал этого.
Итак, когда за день до конца работы комиссии ректора пригласили для ознакомления со справкой, согласовывать ее ему было не с кем, поскольку из двадцати пяти членов комиссии его своим присутствием почтили только четверо. Другие физически не могли подписать справку уже после того, как ее согласовали с ректором, потому что в настоящее время ехали в поездах домой (хотя срок проверки заканчивался только на следующий день). Особый цинизм заключается в том, что подписи членов комиссии стояли на отдельном листе. И это давало инспекторам дополнительные возможности для манипуляций.
Все эти аргументы ректор УжНУ изложил в письме к министру. Однако в официальном ответе, подписанном заместителем министра Е.Сулимой, действия комиссии получили поддержку.
Существенные нарушения были замечены и при организации проведения контрольных работ. Искусственное занижение баллов за успешность путем изменения шкалы оценивания, во многих случаях - несогласование содержания заданий с преподавателями, проведение незапланированного и несогласованного анкетирования студентов во время, отведенное для контрольной, - к таким мелочным ухищрениям прибегали инспекторы, чтобы занизить результаты.
Обращение ректора УжНУ к министру образования с просьбой прекратить произвол его подчиненных было проигнорировано. Теперь УжНУ вынужден защищать свою позицию в суде. Михаил Гончаренко на наш вопрос, уверены ли вы в том, что выиграете суд, ответил: «Однозначно. Ведь созданная нами комиссия для проверки этого учебного заведения действовала согласно действующему законодательству… Если даже решение суда первой инстанции (в Закарпатье) будет не в нашу пользу, а такого развития событий мы не исключаем, то мы обязательно подадим апелляцию и докажем правомерность наших действий и объективность результатов проверки».
Итак, руководитель ГИУЗ понимает, что позиции его ведомства в Закарпатском окружном административном суде не безупречны. Но уверен в своей победе в суде второй инстанции, который будет в Киеве. Вопрос «почему?» - риторический.
Что ж, поживем - увидим. А пока понаблюдаем, как один отдельно взятый университет ведет борьбу с абсолютным оружием и пытается привлечь внимание общества к своим проблемам. Выяснилось, что в нашей стране, где даже существует «Стратегия государственной политики содействия развитию гражданского общества», невозможно не то что защитить себя, но и открыто заявить о притеснениях. Как сообщили в администрации УжНУ, им не только не удалось опубликовать открытое письмо в «Освіті України», но и в центральных массмедиа высказать свою точку зрения на конфликт. Кстати, на сайте ГИУЗ нет информации ни о судебном иске ужгородцев, ни о содержании открытых писем и заявлений коллектива вуза.
Все эти проблемы вызваны тем, что внешнее оценивание деятельности вузов у нас не является гарантированно прозрачным и объективным. Результатами внешнего оценивания деятельности учебных заведений можно манипулировать, поскольку в Украине нет независимых агентств по внешнему оцениванию деятельности, которые - хотя бы параллельно с ГИУЗ - предоставляли бы обществу объективную информацию о положении дел в образовании. К сожалению, действующее законодательство не создает для этого правового поля. В министерском законопроекте о высшем образовании нет даже упоминания о независимых агентствах. Но понимание того, что это нам нужно, в обществе есть, что нашло свое отражение в проектах закона от Оробец-Яценюка и группы Згуровского.
Однако очень сомнительно, что власть поддержит идею. Ведь это станет шагом к обеспечению реальной автономии университетов и будет препятствовать процессам централизации в управлении, которые сегодня поддерживаются на всех уровнях всеми средствами.