Полномасштабное вторжение стало беспрецедентным испытанием для местного самоуправления. Промышленно развитые громады Запорожской и Харьковской областей стали дотационными. Мариупольская и Энергодарская громады, в довоенные годы входившие в первую десятку финансово состоятельных громад, остаются оккупированными. В условиях войны вдвое увеличилось количество громад с критическим уровнем финансовой устойчивости. 84% громад получают базовые дотации из центрального бюджета для финансирования дефицита и преодоления последствий вооруженной агрессии России. Вместе с тем в 2023 году, несмотря на войну, немало местных бюджетов были профицитными. На десять громад приходилось более 45% всех уплаченных реверсных дотаций.
«Рух ЧЕСНО», опираясь на данные, предоставленные Министерством финансов в ответ на запрос, проанализировал, как полномасштабная война повлияла на финансовую состоятельность громад и как законотворцы изменили систему межбюджетных трансфертов в 2024 году.
Большая война и децентрализация
Одной из задач децентрализации было создание модели финансового обеспечения местных бюджетов, по которой громады получили бы определенную автономию. Однако в условиях полномасштабного вторжения увеличился разрыв в финансовой устойчивости громад, и усилилась зависимость от центрального бюджета.
Чтобы поддержать громады с меньшими доходами, государство использует так называемое горизонтальное выравнивание на основе значения индекса налогоспособности соответствующего бюджета (статья 99 Бюджетного кодекса).
Если индекс налогоспособности меньше 0,9, соответствующие местные бюджеты получают базовую дотацию (80% от суммы, необходимой для достижения показателя 0,9); если выше 1,1, в государственный бюджет передается реверсная дотация (50% суммы, превышающей значение индекса 1,1), которая является источником финансирования базовой дотации. Если же индекс — от 0,9 до 1,1, такая громада не отдает государству деньги и не получает ничего из бюджета.
Вследствие децентрализации в Украине образовалось 1438 громад. Из них 126 — временно оккупированные (8,7%). По итогам 2023 года, 84% громад получили базовые дотации, в 2021 году — 75%.
Наиболее дотационными остаются сельские и поселковые громады. Одной из причин такого распределения является система начисления налога на доходы физических лиц (НДФЛ) по месту расположения предприятия. То есть если граждане из малых громад работают в больших городах, то налоги платятся в бюджет той громады, где зарегистрировано предприятие. Поэтому в условиях войны возникла ситуация, когда оккупированные громады имеют свои доходы. Например, в 2023 году собственные доходы Мариупольской громады составляли 940 млн, Энергодарской — 528 млн, Северодонецкой — 48,6 млн.
Больше всего базовых дотаций в 2023 году получили громады Харьковской, Закарпатской, Запорожской и Херсонской областей. Вместе с тем больше всего реверсных дотаций перечислили громады Днепропетровской, Киевской и Львовской областей.
До полномасштабного вторжения громады Харьковской и Запорожской областей перечисляли значительную часть реверсных дотаций в центральный бюджет. Оккупация регионов и активные боевые действия практически уничтожили их экономический потенциал. В декабре 2023 года правительство выделило деоккупированным громадам дополнительно 27 млрд грн базовой дотации.
ТОП-10 состоятельных громад
В условиях полномасштабной войны существенно изменился перечень громад с наибольшим объемом реверсных дотаций. Из первой десятки состоятельных громад исчезли такие промышленные центры как Харьковская, Запорожская, Энергодарская и Мариупольская громады.
В 2023 году на десять громад приходилось более 45% всего объема реверсных дотаций. Среди них шесть громад — областных центров: Днепровская, Львовская, Черкасская, Винницкая, Полтавская, Житомирская городские громады, а также Криворожская, Яворовская, Мукачевская городские громады и Черкасская поселковая громада.
Днепровская громада до полномасштабного вторжения также была лидером по уплаченным реверсным дотациям. В комментарии мэр Днепра Борис Филатов объяснил, почему механизм горизонтального выравнивания считает неэффективным в условиях войны: «Днепр уже много лет подряд занимает так называемое первенство в перечислении реверсной дотации. Ее сумма с 440 миллионов в 2016 году выросла до 1,8 миллиарда в 2023-м. Фактически это прямое и безакцептное изъятие средств из карманов днепрян. Система реверсной дотации не была достаточно справедливой и до большой войны. Она не мотивировала состоятельные громады работать с бизнесом в части повышения НДФЛ и легализации зарплат. А с началом полномасштабного вторжения эта система крайне разбалансировалась, да и вообще уже не имеет смысла».
Также Филатов отметил, что в 2023 году во время изъятия реверсной дотации не учли значительного количества ВПЛ, принятых состоятельными громадами.
В 2023 году в перечень громад с самыми большими реверсными дотациями попали Житомирская, Яворовская, Мукачевская городские громады и Черкасская поселковая.
Дотационность временно оккупированных и деоккупированных громад
В абсолютном значении больше всего базовых дотаций в 2023 году получили временно оккупированные и деоккупированные громады.
«В случае оккупированных территорий это чаще всего расходы на бюджетные учреждения и коммунальные заведения, перемещенные на подконтрольные территории, включительно с выплатой заработной платы с начислениями, или расходы на реализацию программ поддержки внутренне перемещенных лиц», — комментирует глава комитета ВРУ по вопросам бюджета Роксолана Пидласа.
Для понимания финансовой состоятельности громад важно также учитывать долю дотаций в общей структуре бюджета. Рабочая группа по финансовым вопросам Офиса поддержки реформы децентрализации при Минрегионе разработала методические рекомендации для оценки уровня финансовой состоятельности территориальных громад.
Одним из важных показателей оценки является уровень дотационности бюджета. Показатель рассчитывается как соотношение объема базовой или реверсной дотации к общей сумме доходов общего фонда бюджета территориальной громады с дотациями, но без учета субвенций из государственного бюджета. Показатель демонстрирует уровень зависимости территориальной громады от дотационных ресурсов государственного бюджета. Соответственно если показатель составляет 30–50%, то громада имеет низкий уровень финансовой состоятельности, если выше 50% — критический.
По нашим подсчетам, в Украине насчитывается 119 громад, у которых больше 50% в структуре бюджета составляет базовая дотация. В 2021 года таких громад было 50.
Стоит отметить, что уровень дотационности бюджета — не исчерпывающая характеристика финансовой состоятельности громад. Важными показателями также являются доля затрат на содержание аппарата, бюджет развития громады, динамика развития инвестиционно-инновационного потенциала, активизация предпринимательской деятельности, доходы на одного человека и т.п. Однако даже громады, которые функционируют благодаря субвенциям и дотациям, имеют возможность развить потенциал и увеличить долю собственных доходов эффективным менеджментом.
Изменения в структуре местных бюджетов и межбюджетных трансфертов в 2024 году
В 2023 году многие громады имели профицитный бюджет. Причиной стало увеличение поступлений от НДФЛ и дополнительный ресурс за счет военных частей, закрепленных за отдельными громадами. Соответственно у части громад были ресурсы на развитие инфраструктуры, капитальные вложения или ликвидацию разрушений. Вместе с тем участились случаи нерационального использования бюджетных средств, что вызвало возмущение и акции протеста граждан.
В 2024 году парламент принял изменения в Бюджетный кодекс Украины. Самым дискуссионным решением стало изъятие у громад «военного» НДФЛ. Зато из местных бюджетов не изымается реверсная дотация и предусмотрены дополнительные дотации из центрального бюджета. Борис Филатов обращает внимание на то, что решение не изымать реверсную дотацию временное, а механизм горизонтального выравнивания бюджетов нужно корректировать.
«В 2024 году реверс временно заморозили как компенсацию потери ОМС военного НДФЛ. Однако, как говорится, есть одно но. Его заморозили с формулировкой «временно на 2024 год». Поэтому если до 2025 года механизм реверс/базовая не будет скорректирован или заменен чем-то другим, ОМС ожидает коллапс», — отмечает Филатов.
Глава подкомитета ВРУ по вопросам административно-территориального устройства и местного самоуправления Виталий Безгин в комментарии подчеркнул, что такой подход приведет к еще большей разбалансировке местных бюджетов. «Простым языком: пораженные и бедные станут еще беднее, а зажиточные — еще богаче. Самый критичный пример — ситуация в отдельных областных центрах. Харьков потерял военный НДФЛ на сумму 1,7 миллиарда, а реверса у него остается всего 485 миллионов. Вместе с тем у Днепра реверса — 2,66 миллиарда, а у Львова — 1,4 миллиарда», — отмечает Безгин.
По мнению директора ГО «Институт развития территорий» Юрия Ганущака, поскольку НДФЛ — государственный налог, который закрепляется за местными бюджетами для финансирования именно делегированных полномочий, дотацию выравнивания нужно модернизировать в дотацию солидарности. То есть когда средства на дотации бедным громадам берутся за счет изъятия из богатых, где государство выступает лишь регулятором таких отношений. Такова практика европейских стран, которая отвечает политике сплоченности ЕС. Однако это требует четкого разграничения полномочий и обсчета стоимости делегированных полномочий. Также нужно включить Киев в систему выравнивания, чтобы устранить политические манипуляции.
Самые большие объемы базовых дотаций текущего года предусмотрены для оккупированных и прифронтовых громад.
Кроме базовых, предусмотрен ряд других дотаций и субвенций, которые будут перечислены громадам из центрального бюджета. В частности 33,4 млрд грн предусмотрено на осуществление полномочий органов местного самоуправления на деоккупированных и временно оккупированных территориях.
В комментарии Роксолана Пидласа объяснила, на что именно будут направлены эти средства: «Прежде всего на оплату труда работников бюджетных учреждений, в частности на выплату надбавки за работу в сложных условиях. Но вообще эта дотация не имеет целевого назначения. Есть порядок и условия, которые утверждает правительство, в этих рамках можно использовать на разные расходы: кроме надбавок за сложные условия, на оплату коммунальных услуг и энергоносителей, приобретение медикаментов и продуктов питания, социальную защиту, а также другие первоочередные потребности во всех сферах компетенции местной власти».
Изменения произошли в процедуре получения займов. В 2024 году села и поселки получили возможность проводить внутренние и внешние заимствования при согласовании с Минфином (прежде ее имели только городские громады).
В условиях полномасштабной войны увеличилась диспропорция в развитии громад. Активные боевые действия разрушили экономический потенциал и инфраструктуру прифронтовых громад, уменьшилась финансовая устойчивость малых громад. Вместе с тем городские громады увеличили бюджетные поступления. Система межбюджетных трансфертов не решает проблему в полной мере. Механизм горизонтального выравнивания бюджетов требует реформирования. В частности важно усовершенствовать механизм зачисления НДФЛ, пересмотреть виды дотаций и стимулировать громады увеличивать долю собственных доходов в бюджете.