5 июня 2014 г., во Всемирный день защиты окружающей среды, министр экологии и природных ресурсов Украины А.Мохник председательствовал на высоком сегменте шестой сессии Совещания сторон Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в г. Женева (Швейцария). На этом хорошие новости для Украины закончились, поскольку Совещание сторон приняло сразу два решения о невыполнении Украиной своих обязательств по этой конвенции.
От выставления за дверь (приостановления действия конвенции) Украину спас Майдан, так как стороны приняли во внимание сложную политическую ситуацию в стране. Оба эти позорные решения - следствие системных законодательных пробелов в сфере оценки влияния на окружающую среду. Собственно, на исправление указанных пробелов и направлены требования обоих решений Совещания сторон относительно Украины.
30 мая, по инициативе общественности и при поддержке депутатов межфракционного объединения "Платформа реформ", в Верховной Раде Украины зарегистрирован законопроект "Об оценке воздействия на окружающую среду" №4972 (далее - законопроект №4972). В его разработке участвовали около десятка экспертов в сфере экологии и защиты окружающей среды, но позиция профильного министерства и комитета остается, мягко говоря, нейтральной. О чем же идет речь в законопроекте, какие изменения и реформы несет этот документ?
Каждый промышленный объект влияет на состояние окружающей среды, а из-за качества воздуха, воды, продуктов питания - на здоровье и жизнь людей. Но пока что власть упрямо не хочет этого признавать. Более того, государство ежедневно выдает разрешения на введение вредных производств, даже не оценивая их влияния. Экономика превыше всего? Разберемся...
Качество жизни людей определяется не только размером зарплаты и объемом товаров и услуг, которые можно за нее приобрести. Согласно данным периодического опроса, проводимого Европейской Комиссией, 77% европейцев считают, что состояние окружающей среды чрезвычайно важно для качества их жизни, а 76% - что экологические проблемы оказывают непосредственное влияние на их ежедневный быт (Special Eurobarometer 365. Attitudes of European citizens towards the environment. 2011). В Украине такой опрос проводился лишь на пилотном уровне в г. Львове, тем не менее, данные свидетельствуют об одинаковости тенденций: 87% опрошенных считают, что экологические проблемы непосредственно влияют на их повседневную жизнь (см. рис. 1).
Стремление государства обеспечить удовлетворение базовых потребностей населения без стратегии дальнейшего развития ведет к созданию второсортного общества. Общества, в котором продолжительность жизни людей будет сокращаться за счет роста крупного капитала. Общества с высочайшим в регионе уровнем смертности, вызванной загрязнением атмосферного воздуха (см. рис. 2) и предпоследним местом по уровню смертности, вызванной в целом экологическими факторами (см. рис. 3).
Тем временем развитым странам давно известен основной инструмент предотвращения отрицательного загрязнения окружающей среды. Промышленный и технологический прорыв 60–70-х гг. ХХ в. завершился созданием современных основ охраны окружающей среды, среди которых - процедура оценки воздействия проектов промышленных объектов на окружающую среду.
Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) - это процедура оценки вероятных последствий промышленной деятельности для окружающей среды и здоровья людей на этапе планирования (проектирования) такой деятельности. Оценка воздействия на окружающую среду является обязательной процедурой и одним из ключевых элементов предотвращения загрязнения окружающей среды во всех развитых странах мира, международных финансовых учреждениях.
ОВОС - как процесс оценки вероятных экологических последствий запланированной деятельности - позволяет принять взвешенное, обоснованное и компетентное решение относительно запланированной деятельности. В отличие от мониторинга окружающей среды, ОВОС осуществляется на этапе, когда загрязнения со стороны производственного объекта еще не происходит, и есть возможность минимизировать или даже полностью исключить такое загрязнение. ОВОС является ключевым элементом предотвращения экологического вреда при планировании и предоставлении разрешений на осуществление промышленной (производственной) деятельности.
ОВОС обеспечивает реализацию превентивного подхода (принципа) в системе охраны окружающей среды. Поскольку вред, причиненный окружающей среде, может иметь неотвратимый характер, обеспечение превентивности в процессе осуществления природоохранной деятельности является обязанностью государства. За последние 35 лет ОВОС стала надежным инструментом оценки экологических рисков и улучшения результатов реализации проектов.
Что было, и что имеем
Украина - единственная европейская страна, где нет эффективного механизма оценки воздействия на окружающую среду экологически опасных проектов. В прошлом (до июня 2011 г.) в Украине действовала постсоветская модель ОВОС. Унаследованная со времен СССР процедура ОВОС заключалась в поэтапном проведении двух различных процедур: оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). ОВОС и ГЭЭ проводились лишь для объектов повышенной экологической опасности, перечень которых утвержден Кабинетом министров Украины.
Законодательные основы ОВОС претерпели кардинальные изменения со вступлением в силу соответствующих положений Закона Украины "О регулировании градостроительной деятельности". В частности, были внесены изменения в базовые законы "Об охране окружающей природной среды" (1991) и "Об экологической экспертизе" (1995).
Этими изменениями в Украине практически отменили институт экологической экспертизы. Хотя формально экологическая экспертиза, включительно с государственной экологической экспертизой, существует как явление (Закон Украины "Об экологической экспертизе" действующий), законодательством не предусмотрена обязательность ее применения. Поэтому ГЭЭ в Украине больше не проводится. Можно построить новый атомный реактор, а профильное министерство об этом формально даже не знает (не высказывает мнения).
Очевидно, что отмена ГЭЭ имела целью уменьшить количество разрешительных процедур в строительной отрасли. Кроме экологической были упразднены и другие экспертизы (пожарная, санитарно-эпидемиологическая и т.п.). Тем не менее, отмена собственно экологической экспертизы является беспрецедентным шагом, поскольку именно экологическая экспертиза обеспечивала учет результатов ОВОС в процессе принятия решения относительно планированной деятельности.
Риски
Отсутствие эффективной системы ОВОС препятствует евроинтеграционным процессам, включительно с Европейским энергетическим сообществом, членом которого уже стала Украина. Еще в 1985 г. в ЕС были приняты Директивы 85/337/ЕЭС относительно оценки влияния отдельных государственных и частных проектов на окружающую среду и 2001/42/ЕС - относительно оценки влияния некоторых планов и программ на окружающую среду (т.н. стратегическая экологическая оценка). Соответствие этим директивам является составной частью всех двусторонних соглашений и договоренностей, в том числе будущего Соглашения об ассоциации. Так, Протокол о присоединении Украины к Договору об учреждении Энергетического сообщества (2010) прямо предусматривает обязательство имплементировать Директиву 85/337/ЕЭС до 1 января 2013 г.
Все международные финансовые учреждения применяют процедуры ОВОС к финансируемым ими проектам. В том числе все учреждения Всемирного Банка. Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) выдала соответствующие рекомендации и своим странам-членам о применении ОВОС к проектам и программам помощи развитию. Отсутствие национальной эффективной системы ОВОС усложнит доступ к таким кредитным ресурсам.
Действующая модель ОВОС приводит к нарушениям международно-правовых обязательств Украины по ряду природоохранных конвенций, в частности Конвенцией Еспо об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991). Соответствующее решение последнего Совещания сторон Конвенции Еспо непосредственно указывает на это (2014).
Что делать?
Реанимация постсоветской модели (государственной экологической экспертизы) имеет ряд преимуществ. Прежде всего, для таких процедур есть готовые разработанные законодательные основы, методологические основы и практика. Кроме того, это практически единственный вариант решения проблемы путем внедрения разрешительной по своей природе процедуры оценки воздействия на окружающую среду. При определенных условиях, разрешительный характер ОВОС может иметь значительные преимущества.
В то же время восстановление старой модели имеет и ряд недостатков. Главным, очевидно, является коррупциогенность и несовершенство этой системы. Очевидно, именно с этих соображений Верховная Рада Украины отклонила недавно законопроект, которым пытались вернуть государственную экологическую экспертизу.
К украинской модели ОВОС никогда не было доверия у инвесторов и населения. На практике государственная экологическая экспертиза проводилась относительно огромного количества проектов, большинство из которых имеют незначительное влияние. Ни одна европейская страна не проводит столько процедур ОВОС, даже в расчете на 1 млн населения. Государственная экологическая экспертиза воспринималась как коррупционная схема и дополнительное административно-разрешительное давление на инвесторов.
В условиях Украины разрешительный характер государственной экологической экспертизы лишь усиливал неэффективность системы ОВОС, поскольку, если речь шла о значительных (национальных) проектах, органы Минприроды никогда не имели достаточного политического веса, чтобы запретить (не разрешить) их реализацию. На локальном же уровне объектами экспертизы были небольшие проекты, которые, как правило, ни в какой другой стране не нуждаются в ОВОС вообще. Сама процедура ГЭЭ была несовершенна и не могла обеспечить беспристрастность экспертизы (предварительная оценка частными учреждениями на договорной основе) и, опять-таки, лишь усиливала финансовое и административное давление на инвесторов.
Европейская модель
Европейская модель ОВОС является самой лучшей альтернативой благодаря ряду преимуществ, которые несет ее внедрение. Главным преимуществом, очевидно, является полное соответствие такой модели европейским устремлениям Украины. Внедрение европейской модели не будет нуждаться в разработке своей модели ОВОС с нуля, поскольку в ЕС принята соответствующая правовая и методологическая база. Необходимость внедрить ОВОС легко объясняется потребностью жить по европейским правилам. Европейская модель не имеет разрешительного характера.
Выбор в пользу европейской модели ОВОС политически оправдан, ведь евроинтеграционные устремления - часть внешнеполитического курса страны. Ряд двусторонних документов, заключенных между ЕС и Украиной, содержит обязательство Украины имплементировать соответствующую директиву ЕС относительно ОВОС. Такое же требование содержится и в Соглашении об ассоциации. Ст. 2 Протокола о присоединении Украины к Договору об учреждении Энергетического сообщества определяет 1 января 2013 г. как конечную дату имплементации Украиной директивы 85/337/ЕЭС относительно ОВОС. Национальный план адаптации к законодательству ЕС также предусматривает необходимость имплементировать директивы в сфере ОВОС. Таким образом, внедрение европейской модели ОВОС полностью отвечает действующим внешнеполитическим, программным и правовым обязательствам Украины в сфере евроинтеграции.
Внедрение европейских процедур в сфере ОВОС предусмотрено и отраслевыми программными документами в сфере охраны окружающей среды: Основными принципами (стратегией) национальной экологической политики до 2020 г. (2010) и Национальным планом действий по охране окружающей природной среды на 2011–2015 гг. (2011).
Европейская модель ОВОС способна обеспечить выполнение обязательств Украины по Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенция Еспо, 1991) и Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция, 1998).
Европейская модель ОВОС понятна для международных финансовых учреждений и потенциальных инвесторов. Все финансовые кредитные учреждения используют процедуру ОВОС при принятии решения. Вместе с тем наличие понятной национальной системы ОВОС существенно облегчает этот процесс и усиливает доверие к финансированному проекту, поскольку значительно уменьшает потенциальные риски при реализации проекта.
Недавно усилиями Реанимационного пакета реформ в Верховной Раде Украины был зарегистрирован проект закона "Об оценке воздействия на окружающую среду". Этот проект воплощает именно европейскую модель оценки воздействия на окружающую среду, которая не имеет разрешительного характера и может обеспечить четкие законодательные основы указанной процедуры. Кроме того, публичная процедура обеспечит гласность и участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду, привлечение профильного органа (Минприроды), проведение международных процедур (при необходимости). Интеграция в имеющиеся разрешительные процедуры достигается применением существующих требований в этой сфере, в частности относительно проектирования и строительной экспертизы.
Европейская модель оценки влияния на окружающую среду не ставит целью остановить строительство экологически опасных объектов. Зато главная цель заключается в предотвращении и минимизации их отрицательного влияния на окружающую среду и здоровье людей. Прозрачная и понятная процедура ОВОС - это толчок к современным инвестициям, хотя и может создавать препятствия для перенесения грязных производств в Украину из тех стран, где такие технологии недопустимы.
Без эффективной оценки влияния на окружающую среду Украина уверенно будет двигаться в направлении ресурсозависимой страны, где качество жизни населения будет возрастать намного медленнее, чем внутренний валовой продукт.