Незалежність, функції та самоврядування: експерти розповіли про проблеми в роботі прокуратури

У процесі реформування прокуратури України, який розпочався в 2014 році, структура стала перетворюватися з органу з невизначеним статусом у межах розподілу влади на орган судової гілки в якості невід’ємної складової системи правосуддя. Прокуратура позбулася невластивих функцій загального нагляду та слідства, успадкованих з радянських часів, а її місія в цілому тепер відповідає стандартам Ради Європи і Європейського Союзу. Також позитивні зміни стосуються запровадження конкурсного відбору на посади прокурорів, однак зберігається й низка суттєвих проблем, розповіли експерти ГО "Адвокат майбутнього" під час презентації дослідження щодо реформ прокуратури у пресцентрі "Укрінформу".

Так, за словами доктора юридичних наук, професора Миколи Хавронюка одним з основних питань залишається незалежність прокурорів, яку прагнули забезпечити ще з 2014 року. Питання стало "червоною ниткою" прийнятого одразу після Революції Гідності Закону "Про прокуратуру".

Йдеться насамперед про політичну неупередженість, незалежність прокурорів від керівництва та один одного. Однак, у межах опитування 74 прокурорів було виявлено труднощі з цим.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Куди рухається реформа органів правопорядку? Зауваження до плану, затвердженого президентом

“Вони (прокурори – ред.), на жаль, змушені виконувати іноді сумнівні вказівки своїх керівників. Завантажені якоюсь незрозумілою роботою часто, яка спускається згори. І ця робота займає дуже багато часу. Через це вони вимушені не так здійснювати функції прокуратури, як просто намагатися бути хорошими... Я не кажу про всіх. Те опитування, яке ми проводили, продемонструвало, що така проблема існує”, – зазначив він.

Іншим проблемним питанням є плутанина з функціями прокуратури.

За словами Хавронюка, один з недоліків полягає у тому, що функція організації досудового розслідування, нагляду за слідчо-розшуковими діями органів правопорядку прописана надто загально. Формулювання, зокрема, не дає можливості чітко розмежувати прокурорські повноваження з одного боку, і повноваження керівників органів досудового розслідування з іншого.

Вимога щодо незалежності прокурорів у веденні справи, підтриманні публічного обвинувачення в суді та відповідальності за власну роботу потребує зміни структури органів прокуратури в Україні. За словами експерта, державі не потрібно стільки керівників та їхніх заступників у різних управліннях та відділах.

Контролери тут мають бути лише в питанні генеральної інспекції для внутрішніх розслідувань, але не у здійсненні прокурорами їхніх процесуальних повноважень. Адміністративна "вертикаль" та ієрархія у системі прокуратури має бути демонтована, а більша частина функцій організаційного забезпечення перейти до прокурорського самоврядування.

“У будь-якій прокуратурі, чи в Офісі генерального прокурора, чи в обласній, чи в місцевій або окружній прокуратурі, мають бути прокурори-колеги і той прокурор, який здійснює представницькі повноваження від імені усього органу. Усе решта – треба передавати, так би мовити, на аутсорсинг органам прокурорського самоврядування. На жаль, воно в нас все ще не виросло”, – зазначив експерт.

Також він розкритикував можливість висловлення недовіри генеральному прокурору з боку Верховної Ради, оскільки ця посада не є політичною. Крім того, процесу призначення генпрокурора не вистачає відкритого прозорого конкурсу, під час якого відбір кандидатів здійснювала би незалежна комісія професіоналів на основі оцінки професійної придатності.

Хавронюк звернув увагу на надмірні повноваження генерального прокурора. Йдеться про опрацювання питань державної кримінальної політики, чим у демократичній державі має займатися Міністерство юстиції (з можливістю внесення пропозицій прокурорами).

Окремо експерт вказав на спроби розширити вплив ОГП за рахунок наказів генпрокурора, які переважно не реєструються в Мін’юсті. Зокрема, такі документи покликані виконувати неконституційну функцію координації органів правопорядку і навіть окремих органів виконавчої влади. Координація могла б існувати, якби була визначена в законі та здійснювалася з правоохоронними органами в порядку двосторонньої або багатосторонньої співпраці, як це відбувається в державах ЄС.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Чи знають громадяни України функції прокуратури: результати дослідження

Як додав експерт з кримінальної юстиції Євген Крапивін, Венеційська комісія також критикувала питання висловлення недовіри та наголошувала на незалежності прокурорів.

Продовжуючи, він вказав на проблеми прокурорського самоврядування. Зокрема, у складі Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів менша частка людей є прокурорами – п’ять з 11. Також орган демонструє низьку активність у питанні захисту незалежності прокурорів.

Питання є і до Ради прокурорів України: “Є норма пряма закону про те, що прокурор може звертатися (щодо втручання в незалежність – ред.), Рада прокурорів має реагувати. Але ні строків реагування не визначено, ні порядків реагування не визначено. І фактично було лише декілька реагувань, які за змістом були дуже обмеженої дії”.

Експерт запропонував на додачу до наявних органів створити збори прокурорів на різних рівнях – державному, обласному та окружному. Саме це має забезпечити реальну інклюзивність органів прокурорського самоврядування та їх наближення до щоденної діяльності прокурорів.

Також Крапивін зазначив, що в прокуратурі досі немає формально встановленої системи оцінювання ефективності роботи.

У плані дисциплінарної відповідальності недостатньо визначеними залишаються окремі підстави для відповідальності, зокрема, за неналежне невиконання обов'язків. Немає чіткої градації покарань, також обмежено їх кількість.

“Дисциплінарна відповідальність – єдиний інструмент, який дійсно може забезпечити професійність кадрів. Проблема чинної системи в тому, що є орган самоврядний, який напрацьовує, але коли мова йде про заходи впливу, про дисциплінарні стягнення, то їх коло обмежується трьома заходами – доганою, забороною на переведення на вищу посаду на шість місяців і звільненням. Їх дуже мало”, – пояснив Крапивін.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Більшість українців довіряють прокуратурі, але лише 11% цілком – опитування

Він продемонстрував пропозиції щодо покращення дисциплінарної практики в питанні розширення видів стягнень і запровадження градації проступків.

Останньою озвученою проблемою є механізм атестації в якості підстави для звільнення. На думку експертів, це малоефективний рецепт якісних змін у прокуратурі через довгу перспективу наслідків у адміністративних судах та рішення Конституційного Суду про те, що частково цей процес є неконституційним.

Як повідомлялося раніше, в Україні половина громадян переконані, що не змогли б домогтися правосуддя, якби зіткнулися зі злочином. Однак українці цілком позитивно ставляться до зміни ситуації із правосуддям. Зокрема, під час презентації відповідного дослідження, проведеного на замовлення ГО "Адвокат майбутнього", пояснювалося, які б нові підходи варто було застосувати до територіальної організації судової влади в Україні.