Налоги, которые позволят развиваться

К сожалению, налоговой реформе в них уделено очень мало места, да и описана она недостаточно четко. Тем временем представители Украинского совета бизнеса - коалиции, объединяющей 75 бизнес-ассоциаций, вместе с Союзом украинских предпринимателей, сообществом бизнеса "Бизнес100" и Национальной платформой МСБ, готовят новым депутатам фронт работ: уже почти завершен "Налоговый кодекс развития", в котором воплощены согласованные (порой - в жестких дискуссиях) приоритеты отечественного бизнеса, новейшие прикладные разработки и инновационные подходы, - и все это объединено с фискальной ответственностью, чтобы не расшатывать выстраданную макроэкономическую стабильность и меньше дразнить МВФ.

Как, спросите вы, Налоговый кодекс может помочь развитию? Ведь что бы ни говорили о "стимулирующей функции налогов", когда государство добровольно-принудительно отбирает у людей и созданных ими компаний часть результатов труда, это, само собой, может только мешать экономике развиваться. Вот если бы все необходимые государственные функции можно было обеспечить бесплатно (или, например, за счет доходов от продажи нефти, как в ОАЭ), то, наверное, это было бы лучшей средой для экономического роста. На самом же деле для обеспечения даже минимально необходимого уровня безопасности, инфраструктуры и социальных гарантий приходится много платить: одни только пенсионеры, вопреки всей скромности их доходов, съедают более 10% от ВВП; еще 5% приходится тратить на безопасность и оборону, - а надо больше, потому что враг не дает о себе забыть; ко всему, надо хотя бы немного помогать бедным, поддерживать и строить дороги, оплачивать хотя бы минимальные стандарты в образовании и здравоохранении…

Поэтому, за редчайшими, экзотическими исключениями, государственные затраты в более или менее успешных странах составляют от 30% ВВП, и подавляющее большинство их финансируют, конечно, за счет налогов, - откуда еще можно взять столько денег? И эти налоги, соответственно, как и следовало ожидать, подавляют рост - в среднем, приблизительно на 0,1% на каждый 1% перераспределения ВВП через публичные финансы. Итак, Украина, в которой этот процент уже пятнадцать лет не опускается ниже сорока, только на этом потеряла половину возможного роста с 2003 г., когда началось стремительное разрастание штата правительства: реально экономика с тех пор возросла чуть меньше чем на четверть, а если бы совокупные общегосударственные затраты оставались приблизительно в пределах 30% (то есть меньше на 10% от ВВП) - могла бы возрасти наполовину. При этом уменьшить налоги можно только уменьшая расходы, - ибо все другие источники финансирования последних очень и очень ограничены, а бюджетный дефицит означает, что деньги надо занимать (значит - и отдавать), или, что еще намного опаснее, - печатать, облагая всех невидимым, но предельно вредным "инфляционным налогом". Потому любая налоговая реформа должна быть прежде всего фискально ответственной.

Впрочем, "сколько", то есть вообще "размер правительства", доля государства в ВВП, - это лишь одна сторона вопроса. Вторая, не менее важная сторона - "как"? Потому что разные налоги в разной степени подавляют рост: самые вредные (по данным исследований ОЭСР) - налоги на доходы и труд, их негативный эффект в полтора раза выше. Иначе говоря, если бы в приведенном выше примере снизить именно налог на труд (ЕСВ), то мы сейчас, вероятно, были бы почти на 2/3 богаче, чем в 2003-м. А меньше всего вреда росту - от налогов на землю и другую недвижимость, которые в Украине вообще собираются очень плохо и дают менее 1% от ВВП в виде поступлений. Из этого следует, что, во-первых, уменьшать надо прежде всего за счет наиболее вредных налогов; а во-вторых, наряду со снижением общей нагрузки, можно получить дополнительный эффект, еще больше снижая налоги на доходы и труд, вместо того увеличивая поступления от менее вредных для роста налогов на недвижимость. Которые, вдобавок, играют в определенной степени "стимулирующую" роль, поощряя, например, более эффективное использование земли.

Кроме того, особенно в наших условиях, огромное значение имеет администрирование. В отдельных случаях (например, в малом бизнес) одни только затраты на ведение учета и проверки могут быть сопоставимы с доходами бизнеса, а на уровне страны - составлять ощутимые потери, причем без какой-либо пользы взамен. Для других значение имеет "коррупционный налог", которым часто реально сопровождается администрирование: например, до внедрения прозрачного возмещения НДС он достигал 30–50% от сумм возмещения. В конце концов, и это едва ли не главное, дискреционное (то есть на усмотрение инспектора) администрирование и наказание искажает конкуренцию, которую выигрывают не самые успешные в удовлетворении нужд потребителей, а те, кто смог найти лазейку и "договориться" с кем нужно. Это особенно касается двух самых больших "дыр" в украинской налоговой системе - налога на прибыль (с многомиллиардной долларовой "оптимизацией" через офшоры) и пересечения таможенной границы, где отдельные "хитрецы" тоже умудряются избегать уплаты НДС и других таможенных платежей. В результате имеем налоговую нагрузку не просто большую, но и неравномерно распределенную по субъектам. Но просто "усовершенствовать администрирование" не всегда возможно: для этого сами нормы должны стать принципиально менее дискреционными и выполняемыми на практике. Соответственно, кое-где надо упростить законы, кое-где - ввести жесткие и безличные механизмы, которые невозможно обойти, кое-где - снизить ставки, а что касается налога на прибыль - вообще изменить базу, ведь ею слишком легко манипулировать.

История вопроса

Проблемы, существующие десятилетиями, в последние годы пытались решить по-разному. В 2015 г. была внедрена СЭА НДС, а Минфин под руководством Е.Макеевой подготовил пресловутый "новый Налоговый кодекс", в котором, правда, нового текста было, как выяснилось, 4–5%, и тот касался исключительно расширения дискреционных полномочий налоговиков - в том числе, но не только, за счет фактической ликвидации упрощенной системы налогообложения (УСН) для малого бизнеса. При этом ни одна "схема", кормившая коррумпированных налоговиков, не закрывалась. И неудивительно, ибо это чудо законотворческой техники готовилось под пристальным надзором самой налоговой, как это, собственно, и было заведено со времен ее создания Азаровым. Соответственно, неудивительно, что послереволюционная ВР отклонила вышеупомянутую попытку. Хотя и в этой псевдореформе, надо признать, было рациональное зерно: план постепенного уменьшения налога на труд, вплоть до полной его отмены, по примеру Грузии.

Тогда же, на основе концепции, разработанной гражданским экспертным сообществом (преимущественно группой "Налоговая реформа" РПР) под руководством Н.Южаниной, председателя профильного комитета ВР, был подготовлен альтернативный законопроект - №3357, который содержал революционные нормы по облегчению судьбы налогоплательщиков. К сожалению, он совершенно не отвечал другому критерию: фискальной ответственности. Непонимание макроэкономических ограничений привело к поражению реформаторов, и единственное, что фактически удалось тогда внедрить, - это принятое парламентом еще в марте решение снизить ЕСВ с заоблачных примерно 40% (в среднем, суммарно), до более или менее "европейских" 22%. Это до сих пор не дает покоя социалистам, но фактически весьма способствовало восстановлению экономического роста, детенизации зарплат - да, именно это, а не разрекламированное правительством повышение минималки, поскольку количество тех, кто ее получает (а остальное - в конверте), значительно уменьшилось - и их росту.

В конце концов Александр Данилюк, заняв должность министра финансов, предложил "есть слона по кусочкам": опираясь на тех же представителей экспертного сообщества, к которым присоединились объединения бизнеса, он смог разработать и протолкнуть через жесткое сопротивление закон №1797, которым решались многочисленные устаревшие проблемы администрирования налогов, в их числе самая главная - внедрение прозрачного реестра и процедуры возмещения НДС. К сожалению, на этом достижения закончились: внедрение системы СМКОР для блокирования так называемых "скруток" было саботировано налоговиками и, в конце концов, вылилось в неэффективную и тягостную для честного бизнеса процедуру; налог на выведенный капитал (ННВК), разработанный взамен налога на прибыль, был успешно заблокирован частью бизнеса, которая от него должна была пострадать, ибо сегодня широко пользуется возможностями налоговой оптимизации через "офшоры"; а глубокие реформы налоговой службы и таможни так и не состоялись, даже пресловутую налоговую милицию отменить не удалось, хотя это было прямым требованием закона. Налоговая реформа завязла…

Новая попытка

С переизбранием власти появилось окно возможностей для реформы. При этом, как и в 2015-м, предлагается принять комплексное решение, которое пакетом внедряет одновременно или последовательно несколько важных изменений, дополняющих друг друга, позволяющих "разрулить" политическую экономику процесса и компенсирующих возможные негативные эффекты, в частности фискальные. Ведь, в отличие от ситуации четырехлетней давности, ныне разработчики учли уроки той неудачи и позаботились, чтобы фискальная стабильность не нарушалась ни на одном из этапов реформы. Конечно, собственно налоговая реформа для этого должна быть дополнена пенсионной, а также планомерным пересмотром и уменьшением бюджетных расходов. Последнее будет легче сделать после завершения "пиковых" выплат этого и следующего годов.

Идеология, заложенная в предложениях Кодекса развития, - это фискально-ответственная либерализация, с первоочередным устранением возможностей для коррупции и других злоупотреблений. При этом, однако, разработчики не старались герметично закрыть малейшие щелочки любой ценой, - практика свидетельствует, что такой подход не оправдывает себя: мало того что растут непродуктивные затраты (и государства, и плательщиков) на администрирование, да еще и расширяются коррупционные возможности, а усилия по противодействию уклонению от налогообложения не просто распыляются, но и сознательно фокусируются на второстепенных "схемах", чтобы отвлечь внимание от менее заметных, однако куда более масштабных.

Например, около полутора тысяч налоговых инспекторов занимаются проверками начисления прибыли для целей налогообложения - с мизерным результатом 0,4% от уплаченного налога (для сравнения, в среднем по ОЭСР - 10,7%, преимущественно за счет крупного бизнеса). Тем временем только через трансфертное ценообразование в офшоры ежегодно перекачивается (без уплаты налога на прибыль) около десятка миллиардов долларов, - а занимаются его контролем всего-то десятка два специалистов, опять же - с мизерными результатами: 19 проверок за весь 2018 г., по результатам которых доначислено аж 632 млн грн налога на прибыль. Замена налога на прибыль налогообложением вывода капиталов из бизнеса (ННВК) позволила бы освободить подавляющую часть бизнеса от отягощающих и коррупционных проверок, вместо этого сосредоточив усилия именно на наиболее рискованных видах операций - крупномасштабных внешнеэкономических. Риски резкого уменьшения бюджетных поступлений в течение первых двух-трех лет после внедрения такой реформы планируется компенсировать за счет авансового взноса, который потом будет зачисляться с рассрочкой. Ведь целью именно этой реформы не является послабление налогового давления, - она нужна прежде всего для того, чтобы лишить бизнес коррупционного давления, а новых налоговиков, которых должна создать "перезагрузка" ГНС, - инструментов для его создания.

Согласно таким подходам, малому бизнесу бояться нечего: упрощенную систему налогообложения не предполагается трогать, разве что - исключить из единого налога (кроме 4-й группы - аграриев) налог на землю и недвижимость как не требующий ведения учета и проведения проверок (напомним: УСН не является налоговой льготой, а предназначена именно для защиты малого бизнеса от коррупционного давления). Взамен предусмотрено введение, вдобавок к действующим, еще более упрощенного, патентного, режима - для временных и мелких самозанятых. Правда, одно из предложений, по которым продолжаются дискуссии, - повышение ставки налога на 3-ю группу ЕН на несколько процентных пунктов, с одновременной ликвидацией обязательной уплаты ЕСВ для них.

Ведь ЕСВ планируется в дальнейшем снижать, вплоть до полной отмены, - с одновременным отказом от солидарной пенсионной системы (но с сохранением уже начисленных пенсий и начислений на личных пенсионных счетах). Тема пенсионной реформы освещена в других материалах, вместо этого в Кодексе должен быть прописан способ сокращения и, соответственно, просчитаны потери бюджета и компенсаторы для них. На сегодняшний день основные рассматриваемые предложения - или поэтапное снижение ставки ЕСВ с дальнейшей отменой, или поэтапное сокращение базы начисления путем уменьшения верхнего порога начисления ЕСВ до 3–4 МЗП в первый год, 2 МЗП - во второй, далее до 1 МЗП и полная отмена. Конечно, о каком-либо "самостоятельном" государственном пенсионном фонде речь не идет - он просто будет объединен с бюджетом, а значит - лучше контролируем, да и на администрировании удастся сэкономить. Со снижением обязательных платежей будут уменьшаться и начисления на индивидуальных счетах (разве что люди добровольно захотят через них копить на старость, - однако это экономически не оправданно), ведь будут уменьшаться будущие обязательства государства, однако будут увеличиваться ресурсы для индивидуального накопления. Часть ЕСВ, ныне направляемая в государственные фонды социального страхования и страхования от безработицы, планируется тоже зачислять в бюджет, вместо этого заменив государственные фонды обязательным страхованием от несчастных случаев в частных компаниях - с соответствующими гарантиями и регулированием.

Уменьшать планируется и НДФЛ - опять-таки поэтапно, и опять-таки обсуждаются два способа: через общее снижение ставки или через внедрение на первом этапе "социальной льготы", необлагаемого минимума на уровне половины МЗП или даже и полного ее размера. Последний вариант кажется более привлекательным с социальной точки зрения (особенно в объединении с уменьшением базы ЕСВ, как описано выше), но он более сложный в администрировании и уязвим к злоупотреблениям. Военный сбор тоже подлежит отмене: если уже и внедрять специальный военный налог, то, скорее, как налог на роскошь или на торговлю со страной-агрессором. В конце концов, в перспективе (правда, отдаленной) преследуем благородную цель свести все налоги на зарплаты и доходы к "десятине", чтобы навсегда забыть о зарплатах в "конвертах", использовании ФЛП вместо наемного труда и т.п. Но на первые годы, для которых есть смысл делать расчеты, планы менее амбициозные: снизить общую нагрузку на фонд оплаты труда с нынешних 41,5% от номинала до (в среднем) 25%.

Цена ответственности

Однако ответственная реформа не может состоять исключительно из "плюшек" - должны быть и компенсаторы. Ведь детенизация, как надеются разработчики, безусловно состоится, однако никто не может предусмотреть ни ее объемов, ни темпов. Потому строить бюджетные расчеты, исходя из предположений о поведении плательщиков (а тем более - неплательщиков) налогов, весьма рискованно. Трудно также предвидеть поступления от многих мер по противодействию разного рода "схемам" уклонения от налогообложения, заложенных в Кодекс, - в частности реформы ГНС, внедрения антиофшорных предохранителей, борьбы с нарушениями таможенных правил и т.п. Поэтому дополнительные поступления учитываются как "бонусы": если они оправдают надежды, это позволит ускорить реформы и несколько смягчить их болезненные последствия.

Ведь главным компенсатором для всех нововведений является уменьшение расходов правительства - конечно, кроме расходов на армию, социальной помощи наименее обеспеченным и других "защищенных" статей. Детали такого уменьшения не являются предметом Налогового кодекса, они должны быть дополнением к нему. Однако, принимая во внимание неистовое сопротивление, добиться повышения эффективности бюджетных затрат можно только под солидарным давлением всего бизнеса, и идея отмены ЕСВ и сокращения НДФЛ - вполне годится для того, чтобы объединить и больших, и маленьких, отечественных и иностранных, - словом, всех предпринимателей и их работников.

Куда менее популярной является идея наладить сбор налогов на недвижимость, а немного спустя - модернизировать этот налог, чтобы он стал более справедливым и абсолютно прозрачным, и несколько повысить поступления от него. Ведь платить налоги никому не нравится, а от этого их вида уклониться невозможно: не уплатишь - имущество продадут с аукциона… Да и не хочется отдавать фиксированную сумму, независимо от того, есть ли доходы или нет. Однако же именно так живут предприниматели на едином налоге 1–2-й и 4-й групп, и радуются, ибо это именно тот случай, когда "заплатил налог - и спишь спокойно": никто не может ни к чему придраться. Кроме того, предполагается, что оценка будет строиться на формуле и геоданных (то есть налоговики ничего не решают), а на случай несогласия владелец сможет запустить прозрачную процедуру переоценки. Да, этот налог для кого-то немалый, но как компенсация за часть описанных выше "плюшек" - оно того стоит. Тем более что он будет зачисляться при уплате НДФЛ, ЕН и ННВК - так, чтобы обычная семья, которая живет в обычном жилье и платит все налоги, не ощутила бы дополнительного давления, однако вынуждена была бы тщательно подсчитывать уплаченные за нее работодателем деньги. Особый статус будет у пенсионеров и некоторых других категорий граждан, главная же цель - обложить налогом коммерческое использование земли и сооружений, а также богатых, которые недоплачивают налоги на доходы. И для них это намного более гуманно (и менее коррупционно), чем "непрямые методы контроля доходов", которые столько лет настойчиво продвигают налоговики. Суммарно такой налог может приносить до 3% от ВВП вместо менее чем 1% сейчас.

Еще несколько источников дополнительных доходов давно обсуждаются, но по определенным причинам до сих пор не реализованы. Это "теневая" аренда сельскохозяйственной земли: из соответствующих доходов должен, по меньшей мере, платиться НДФЛ, и его, при наличии соответствующей законодательной базы, довольно легко собрать по тем же причинам, что и налог на землю, - а сумма дополнительных поступлений составляла бы, по пессимистическим прогнозам, около 5 млрд грн в год. Легализация и упорядочение игорного бизнеса, отмена части налоговых льгот, выполнение Соглашения об ассоциации в части акцизов на уголь и другие энергоносители и т.п. - тоже могут дополнительно дать около десятка миллиардов гривен ежегодно.

Таким образом, Украина может из наиболее неблагоприятной, с точки зрения налогов, страны региона (и одной из худших в мире), какой она была еще десять лет назад, стать если не офшором (это, конечно, невозможно, да и не очень желательно), то одной из наиболее благоприятных - и лучшей в регионе для трудоемкого и быстро растущего бизнеса - именно такого, который может превратить страну в "тигра" в современном мире. Налоговая реформа - конечно, не единственное, что для этого нужно, но крайне необходимое. Хотя бы для того, чтобы предприниматель мог спокойно планировать свое развитие и думать над ним, а не налаживать отношения с главой местной налоговой…