Спецдокладчик ООН Чалока Беяни: Минсоцполитики имеет слишком большие полномочия по вопросам ВПЛ

Алла КОТЛЯР

На прошлой неделе завершился визит в Украину специального докладчика ООН по вопросу о правах внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) Чалоки Беяни. В рамках своей миссии он исследовал ситуацию с соблюдением прав ВПЛ, а также изучал, насколько были выполнены рекомендации, предоставленные им в докладе для Совета по правам человека в 2014 году.

Гражданин Замбии и Великобритании Чалока Беяни является профессором международного права в Лондонской школе экономики и политических наук (LSE). Был консультантом ряда агентств ООН и других международных и региональных организаций. В частности, подготовил и принимал участие в переговорах по ряду важных международных документов, в том числе Международной конференции по району Больших озер и Конвенции Африканского Союза о защите и помощи ВПЛ в Африке (Конвенция Кампала). Опубликовал множество работ в области прав человека, международного криминального и гуманитарного права, а также по вопросам, касающимся гуманитарной помощи и перемещения населения, в том числе внутреннего.

Спецдокладчиком по вопросу о правах ВПЛ Совета по правам человека был назначен в сентябре 2010 года. Как спецдокладчик Чалока Беяни является представителем Специальных процедур Совета по правам человека (крупнейший орган независимых экспертов в системе защиты прав человека ООН). Эксперты специальных процедур работают на добровольной основе; не являются сотрудниками ООН и не получают зарплату. Они не зависят от правительств и организаций и выступают только от своего имени.

В эксклюзивном интервью ZN.UA Чалока Беяни поделился своими наблюдениями по поводу соблюдения прав ВПЛ в Украине.

- Господин Беяни, в последний раз вы были в Украине в сентябре 2014 года. Какие основные изменения отметили для себя? Действительно ли в ситуации с правами ВПЛ произошло ухудшение, как об этом говорят представители общественных организаций?

- Когда я был здесь впервые, не было понимания, что этот вооруженный конфликт будет длиться так долго. Соответственно, вся помощь переселенцам предоставлялась в основном со стороны гражданского общества, определенных людей, местных властей. Но системного подхода к проблеме от государства я тогда не видел. Необычайно много ВПЛ пребывали в коллективных центрах.

Сейчас я заметил гораздо больший структурный подход к решению вопросов ВПЛ. Понемногу правительство начинает осознавать, насколько изменилась ситуация, и то, что на протяжении определенного времени она будет оставаться такой же, а конфликт продолжится. Я увидел уменьшение количества переселенцев в коллективных центрах. Сейчас они в основном проживают или на съемных квартирах, или у друзей, родственников и т.д.

Создано Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и ВПЛ. В Министерстве социальной политики появился бюджет на нужды переселенцев. Я также отмечаю лучшее реагирование со стороны ооновских партнеров. То есть вся структура ООН в Украине согласованнее реагирует на насущные вопросы ВПЛ. Внедрена кластерная система. В прошлый раз она еще не была запущена. Также я отмечаю принятие отдельного законодательства, Закона о ВПЛ, чего не было ранее.

- Во время своего визита вы встречались с представителями как государственных органов, так и общественности. Насколько различается услышанное вами от тех и других?

- В прошлый раз было очень мало анализа информации. Собственно, информация была недоступна. Ни у кого не было комплексного видения того, что происходит. Соответственно, чтобы получить эту информацию, в рамках нашей миссии мы посещали места, где больше всего проживают ВПЛ, с целью общения как с местной властью, так и с местными общественными организациями. В этот раз я получил больше информации, она качественнее, как и ее анализ. Есть значительно лучшее понимание того, какие основные проблемные вопросы сейчас существуют в сфере ВПЛ, начиная с регистрации, социального обеспечения и т. д.

- У кого больше понимания? У общественных организаций или у госорганов?

- Конечно, общественный сектор лучше понимает проблемы. А правительство - политику, свою политику. Но оно не учитывает результаты своей политики и принятых решений непосредственно на местах. Да, основная линия правительства - люди, которые не являются ВПЛ, не должны получать соцвыплаты. Соответственно, необходимо проверить, все ли, кто получает соцвыплаты, являются ВПЛ. Но верификационная процедура достаточно сложна и создает проблемы, поскольку, если соответствующие службы не находят этих переселенцев, то им не выплачивается никакая помощь.

Соответственно, я получаю определенную информацию о логике принятых решений на правительственном уровне. А потом встречаюсь с представителями гражданского сектора, и они рассказывают мне о том, к чему приводят такая политика и решения. И мне кажется, что все общественные организации, с которыми я общался, имеют единое видение по проблемным вопросам ВПЛ.

- Я знаю, что представители общественных организаций передали вам краткий обзор положения с обеспечением прав и свобод ВПЛ в Украине. Что вы намерены с этим делать?

- Выводы и рекомендации будут учтены в моем докладе.

- В Украине сейчас внедрена отдельная система контроля над соцвыплатами, пенсиями. То есть, если вы получаете помощь от государства как лицо с инвалидностью, то вас проверяют по одной процедуре, а если при этом вы - переселенец, то процедура иная, более жесткая и бюрократическая. Учитывая международный опыт, не является ли это нарушением прав переселенцев? Может ли такая дискриминация привести к проблемам интеграции людей в новые, принимающие общины?

- Конечно. Это нарушение социально-экономических прав. Все люди, достигшие пенсионного возраста, имеют право на пенсию, независимо от того, являются они ВПЛ или нет. Но для ВПЛ пенсия связана с их статусом переселенцев. Соответственно, люди, не получающие никаких выплат, как следствие, имеют целый ряд других проблем. Например, не могут арендовать жилье, и т.д. Иногда у них даже нет средств, чтобы купить еду. Это, соответственно, влечет за собой нарушение права на продовольствие. Люди могут не иметь доступа к медицинским услугам, что влечет за собой нарушение права на адекватный уровень обеспечения здравоохранением. А главное, на чем я хотел бы акцентировать внимание, это право на передвижение. ВПЛ привязаны к месту, где зарегистрированы, и обязаны оставаться там. Люди говорили нам, что чувствуют себя, словно в тюрьме. Они даже не могут пересечь линию разграничения, чтобы проверить, что случилось с их жильем и имуществом на той стороне. Поскольку если ВПЛ, например, пересечет границу, то социальные службы, придя на место регистрации и не обнаружив там человека, отменят ему выплаты.

- На самом деле есть утвержденные сроки, в течение которых ВПЛ выплаты не отменяются или же могут быть возобновлены.

- Стандарт - это одно. И совсем другое - исполнение. Мы знаем о положении относительно 15 дней, на протяжении которых люди могут прийти в службы соцзащиты, чтобы подтвердить свое присутствие. Но иногда на практике это происходит совсем не так. Об этом нам рассказывали переселенцы. Кроме того, тот факт, что на протяжении двух или более месяцев люди пребывали на неподконтрольной территории, не меняет того, что они могут быть ВПЛ, имеющими право на соцвыплаты, пенсии и пр. Очереди на КПВВ вдоль линии разграничения не содействуют тому, чтобы люди хотели ее еще раз пересечь и вернуться на территорию, контролируемую украинской властью. Некоторые переселенцы говорили, что в связи с такой ситуацией на КПВВ они, скорее, остались бы там, чтобы не перемещаться все время, пусть даже у них отберут социальные выплаты и пенсии.

- В Украине достаточно быстро (еще в октябре 2014-го) приняли законодательство, регулирующее права ВПЛ, установили небольшую ежемесячную денежную помощь. Однако с того времени мы продвинулись мало - нет никакой госпрограммы по обеспечению жильем (нет видения даже относительно вариантов такой помощи - компенсация, восстановление поврежденного, кредитование или строительство нового жилья); нет эффективных программ по трудоустройству. Опираясь на международный опыт, что сегодня можно сделать для помощи в интеграции ВПЛ на новом месте, не имея при этом больших финансовых возможностей?

- Вопрос жилья я поднимал еще во время моего первого визита. И он был включен в рекомендации, которые мы дали по завершению визита. Сами ВПЛ указывали, что именно вопрос жилья является основным в решении комплекса проблем ВПЛ. В то время были доноры, готовые строить новое жилье как для переселенцев, так и для других категорий украинского населения. Но тогда существовал целый ряд проблем. Одна из них, актуальная и поныне, - это отсутствие жилищной стратегии в Украине. Без такой стратегии, даже при наличии доноров, готовых помогать, это сделать невозможно. Должна быть особая стратегия, определяющая, каким образом можно помочь этим людям. Правительство должно выделить отдельные земельные участки для строительства такого жилья. Многие представители региональной власти на местах говорят, что они наметили определенные места, где можно было бы или построить новое, или же использовать существующее жилье. Но это требует политической воли на национальном уровне.

Пример. Мы встречались с переселенцами в коллективных центрах и в местах компактного проживания под Киевом. Они создали ассоциацию и нашли инвестора, который готов был вкладывать деньги в их жилье. Обратились к правительству, а оно отправило их к муниципальной власти, к мэру. Тот, в свою очередь, отправил их назад, к правительству...

- Не кажется ли вам, что выделение отдельных участков напоминает создание каких-то гетто, в которых ВПЛ не будут интегрироваться в общины?

- Нет. Жилье им в любом случае необходимо. И оно просто не должно быть изолировано от другого жилья.

- Вы посетили и неподконтрольные Украине территории. Поддержка граждан, там проживающих, ныне практически отсутствует. Опираясь на ваш опыт, что могла бы сделать Украина, чтобы поддержать этих граждан, сохранить с ними связь?

- Прежде всего необходимо продолжать относиться к ним как к собственному народу. А принимаемые решения, наоборот, отталкивают этих людей. Например, когда им говорят, что если вы будете проживать на неподконтрольной территории более двух месяцев, мы не будем вам ничего платить, то меседж получается такой: если вы хотите, чтобы вам продолжали выплачивать определенные соцвыплаты, вы должны жить на подконтрольной территории, только в этом случае мы будем воспринимать вас как "наших".

Чтобы не создавать искусственные барьеры, необходимо также решить вопросы КПВВ. Чтобы люди могли общаться между собой и ездить туда-сюда.

- Я знаю, что по поводу пенсий для граждан с неподконтрольной территории вы встречались с министром социальной политики Андреем Ревой. Говорят, разговор был очень эмоциональным. Чем он закончился?

- Откуда у вас такая информация? (смеется). Мы обсуждали вопросы социальных выплат, пенсий, регистрации и срока в два месяца пребывания на неподконтрольной территории и передвижения через пункты КПВВ. Мы пытались сказать министру, что необходимо разработать какой-то механизм, позволяющий выплачивать пенсии и соцвыплаты на неподконтрольных украинской власти территориях. А господин министр хотел понять юридическую разницу между статусами территорий Крыма и Донбасса. Именно эти вопросы и вызвали эмоции.

- Понял ли министр разницу в статусах?

- Думаю, да. Другой вопрос - воспринял ли он это.

- Что, по вашему мнению, в ближайший год должно сделать недавно созданное Министерство по вопросам временно оккупированных территорий и ВПЛ? Насколько эффективной была работа подобных органов в других странах? Какие советы вы дали бы, опираясь на международный опыт?

- В первую очередь такое министерство должно регистрировать и документировать ВПЛ. Чтобы Минсоцполитики просто выплачивало все пенсии и соцвыплаты, но не имело бы в своем портфолио заданий по регистрации или решению проблем переселенцев. Министерство по ВПЛ должно стараться получить доступ ко всем переселенцам, невзирая на место их проживания. И поскольку министерство новое, оно должно очень быстро разработать собственную политику и стратегическое видение своей работы на ближайший год. Это министерство также должно давать советы правительству в отношении национальной политики по ВПЛ. У них есть прекрасные идеи. Однако из контекста мы видим, что когда момент теряется и стратегия не разрабатывается быстро, идеи маргинализуются другими ведомствами, и все уходит в небытие.

- Я так понимаю, что вы остались довольны общением с министром В.Чернышом, но, не кажется ли вам, что сейчас функции его министерства достаточно фиктивны?

- На самом деле функции этого министерства очень важны. Дело в том, что Минсоцполитики сегодня имеет слишком большое количество полномочий по определению правительственной политики относительно ВПЛ. Весь комплекс вопросов, касающихся ВПЛ, необходимо передать Министерству по вопросам временно оккупированных территорий и ВПЛ. И если оно будет считать, что люди, взятые на учет, являются переселенцами, то просто будет извещать Минсоцполитики, что им полагаются соцвыплаты, поэтому нажмите кнопочку и заплатите. Это - одна из моих рекомендаций.

Также должна быть значительно большая координация между другими ведомствами в правительстве и вокруг министерства.

- В связи с конфликтом на востоке Украины некоторое количество ВПЛ пожилого возраста и инвалидов вынуждены были воспользоваться социальными услугами гериатрических заведений государственной/негосударственной формы собственности. Владеете ли вы информацией о количестве таких заведений? Планируете ли мониторинг за соблюдением в них прав человека?

- Это важная тема. Основная часть переселенцев, проживающих в местах компактного поселения, это или люди с инвалидностью, или престарелые. Нет особой системы по уходу за ними. То же, собственно, касается и ВПЛ, самостоятельно арендующих жилье. Мы, конечно же, поднимали этот вопрос как с центральным руководством, так и с нашими коллегами по ООН здесь. И всем рекомендовали иметь дезагрегированную информацию о переселенцах. То есть необходимо понимать распределение по полу, возрасту, есть ли инвалидность и так далее. Таким образом они могли бы значительно лучше перераспределить помощь, получаемую Украиной от международных доноров; лучше понять, какую программу, где и как внедрять.

- Считаете ли вы достаточной международную поддержку Украины в нынешней ситуации? На ваш взгляд, какое будущее ждет нашу страну?

- Одной из целей этой миссии было привлечь международное внимание к вопросам прав человека и ВПЛ в Украине. И на данный момент, я бы сказал, есть достаточно большое внимание со стороны международных партнеров к проблемам ВПЛ. Но не хватает информации о том, что необходимо сделать в связи с большим количеством ВПЛ в стране. И, собственно, одна из основных задач этой миссии - собрать, проанализировать информацию, а потом передать ее на все соответствующие международные уровни.

Мне кажется, что Украина должна иметь все возможности решить вопросы на неподконтрольных территориях. И если удастся это сделать, я вижу позитивную картину для Украины в целом. Здесь живут прекрасные люди.