Налоговая реформа: популизм, социализм или реализм?

Наталья ЯРЕСЬКО, Министр финансов Украины

Обсуждение налоговой реформы в Украине достигло точки кипения. На прошлой неделе несколько народных депутатов зарегистрировали в Верховной Раде свой законопроект, что вызвало еще больше вопросов относительно того, какой будет налоговая реформа в Украине. Меня часто спрашивают: почему Минфин и налоговый комитет не смогли договориться о совместном проекте реформы? В этой статье постараюсь ответить на этот и ряд других вопросов по налоговой реформе, которые чаще всего адресуют мне, а также возглавляемому мною Министерству финансов.

Почему важна макроэкономическая стабильность

Глубоко убеждена: и мы в Министерстве финансов, и представители общественности и налогового комитета, и все население Украины хотят как можно скорее увидеть рост украинской экономики, ускорение поступления инвестиций. В то же время главный вопрос заключается в том, является ли только уменьшение ставок налогов достаточным условием для возобновления инвестиций и экономического роста, как считают авторы альтернативного проекта реформы?

На мой взгляд, это не так.

Во-первых, важной предпосылкой для поступления инвестиций являются также верховенство закона и преодоление коррупции в Украине. Администрирование налогов - это действительно важно. А вот ставки налогов никогда не были проблемой №1, №2 или даже №3 для инвестирования в Украину.

В индексе инвестиционного климата, составляемом Европейской бизнес-ассоциацией, налоговая реформа определена только как третье по важности направление реформирования для бизнеса. Более важна борьба с коррупцией в нашей стране. В последнем рейтинге Doing Business налоги являются всего лишь пятым по сложности аспектом работы для бизнеса в Украине. В рейтинге конкурентоспособности стран от Всемирного экономического форума налоговые ставки и администрирование занимают седьмую и восьмую позиции после таких проблем, как коррупция, нестабильность законодательства, доступ к финансированию и др.

Поэтому, помимо снижения налоговой нагрузки на заработную плату, главной задачей налоговой реформы является создание такой налоговой системы, которая обеспечит простые, равные, справедливые условия для всех, что поможет упростить администрирование, а значит, преодолеть коррупцию и уменьшить субъективизм налоговых органов. Только лишь снижение ставок налогов до 10–15% не гарантирует Украине восстановления инвестиций.

Во-вторых, важнейшей основой для поступления инвестиций и роста экономики Украины является макроэкономическая стабильность.

В результате тяжелой работы правительства, президента, коалиции и Национального банка такой стабильности мы, наконец, смогли достичь. В то же время эта макроэкономическая стабильность еще очень хрупкая: у нас до сих пор нет доступа к внешним рынкам. Нет значительной подушки безопасности в виде резервов. Отсутствует хорошо функционирующая банковская система. Еще не решены все проблемы структурных дисбалансов в экономике, что приводит к существованию значительного скрытого дефицита. Наконец, мы до сих пор чрезвычайно зависим от кредитования со стороны наших международных партнеров, прежде всего, Международного валютного фонда, ведь предоставление всех других кредитов привязано к выполнению Украиной программы МВФ.

Следовательно, проводя реформы или формулируя свою политику в любой сфере, Украина не имеет права рисковать макроэкономической стабильностью.

Дефицит и детенизация

Именно поэтому, предлагая снизить ставки доходов, а значит, и поступления госбюджета, также нужно предлагать и соответствующее уменьшение бюджетных расходов. Чтобы налоговая реформа действительно помогла украинскому бизнесу и стимулировала восстановление инвестиций, она должна быть проведена при условии достижения показателя дефицита бюджета в 2016 г. не выше 3,7%.

При чем тут дефицит? Чем выше дефицит государственных финансов, тем в большие новые долги приходится влезать. Если же не брать новых кредитов (доступа к которым у нас сейчас, за исключением МВФ, и нет), то единственный путь к покрытию дефицита - это эмиссия, печатание гривни. Это приведет к новым волнам девальвации и инфляции и погрузит нашу страну в новый глубокий финансово-экономический кризис, из которого мы только выбрались. Кто не понимает, о каком кризисе идет речь, вспомните февраль 2015 г., когда вся страна следила лишь за тем, как стремительно каждый день менялся курс гривни.

Меня часто обвиняют, что я не верю в детенизацию украинской экономики, которая, по мнению части экспертов, может мгновенно компенсировать потери бюджета от снижения ставок налогов. Это не так: я верю в детенизацию. И не только верю в нее, но и считаю детенизацию, восстановление доверия в налоговой сфере между гражданами, бизнесом и государством главной целью налоговой реформы. С радостью буду приветствовать скорейший выход бизнеса из "тени". Но если говорить о том, правильно ли закладывать расчеты по детенизации в бюджет, то я твердо знаю, что нет.

Позвольте объяснить, почему.

Если по поводу темпов детенизации мы можем только гадать (ведь точно измерить их или предсказать невозможно), то в том, какие расходы необходимо финансировать, мы уверены: это уже закреплено законом. Правительство ответственно перед своими гражданами за финансирование расходов. А значит, если наши "гадания" по темпам детенизации не сбудутся, уже в середине года бюджет окажется пустым, и платить зарплату всем работникам бюджетного сектора будет не из чего. И что я как министр финансов должна буду сказать учителям, врачам, военнослужащим - всем тем, кто работает в бюджетной сфере? Простите, мы не угадали?

Прилагая тяжелейшие усилия, в текущем году мы добились того, что сейчас впервые за несколько лет вовремя выполняется бюджет, нет задолженности по зарплате, местные бюджеты сами решают, как использовать свои средства (в отличие от предыдущих лет, когда правительство использовало их средства для финансирования собственных нужд). Иными словами, сегодня мы не "рисуем цифры", не "надуваем бюджет", а ведем себя так, как должна вести себя каждая семья: жить по имеющимся средствам. Правильным ли будет снова полагаться на авось в формировании бюджета?

Именно поэтому наша налоговая реформа будет подана в парламент только вместе с обновленным проектом государственного бюджета на 2016 г., который предусматривает снижение расходов бюджета на ту же сумму, на которую, по нашим расчетам, уменьшатся и его поступления: примерно на 60 млрд грн. Наша налоговая реформа и новый бюджет идут рука об руку, потому что только так мы можем гарантировать сохранение стабильности государственных финансов, а значит, и экономики страны в целом.

Потребность в сложных решениях

И проект реформы Минфина, и альтернативный проект, уже зарегистрированный в парламенте, предусматривают существенные потери бюджета. Но если в нашем проекте запланировано уменьшение государственных расходов примерно на 60 млрд грн, то в альтернативном - почти на 200 млрд, или около 25% всех расходов бюджета. Эти оценки проверены МВФ, а значит, мы полностью в них уверены.

Даже снижение расходов на 60 млрд грн., необходимое для балансировки налоговой реформы Минфина, требует, чтобы вся страна договорилась о ряде тяжелых и важных решений.

Почему я говорю о решениях для всей страны? Потому что просто принять решение и механически срезать названную часть расходов - это стране не поможет. В Украине действительно есть значительный ресурс для повышения эффективности использования государственных расходов. Часть расходов можно уменьшить довольно быстро: например, сократить ряд неэффективных органов власти, дальше сокращать госаппарат и т.д. Однако такие изменения не смогут обеспечить покрытие всего необходимого объема снижения расходов. А все остальные изменения - в сферах социального обеспечения, здравоохранения, образования - требуют согласования между всеми министерствами, премьер-министром и президентом.

Часть таких реформ уже готовы и ждут принятия в парламенте, как, например, разработанная Министерством здравоохранения реформа медицины. По другой части реформ правительству и президенту нужно принять решение и представить по ним предложения вместе с налоговой реформой и обновленным проектом госбюджета на 2016 г. Только тогда мы можем говорить о каких-либо системных изменениях в финансировании этих отраслей.

Если же просто снизить расходы без проведения структурных реформ, без изменения самого механизма функционирования этих сфер, то фактические расходы от этого все равно не уменьшатся. А значит, уже в июне-июле следующего года в стране не будет средств, появится задолженность по выплате пенсий и зарплат, и правительство все равно будет вынуждено финансировать эти выплаты, включив печатный станок.

В течение многих лет предыдущие правительства Украины вели себя безответственно перед гражданами в процессе составлении бюджета и, в конце концов, не могли выполнить своих обязательств перед ними, взятых согласно закону о госбюджете. Это приводило к накоплению задолженности перед гражданами по зарплатам, перед подрядчиками - за потребленные товары и услуги. Наконец, это приводило к увеличению дефицита бюджета. Мы положили конец такой безответственности и не хотим допустить этого и в следующем, 2016-м, году.

В то же время позвольте объяснить, что означает сократить расходы страны на 25%, как того требует альтернативный проект реформы, уже зарегистрированный в парламенте. Это означает урезать каждую четвертую гривню в бюджете, а значит, принять решение, где именно взять эти гривни. Расходы бюджета - это расходы на социальную поддержку, на безопасность и оборону, на образование и здравоохранение, наконец, это расходы на обеспечение управленческих функций государства.

Уверена: наш народ действительно патриотичен, готов к значительным жертвам сегодня ради лучшего будущего. Но можем ли мы гарантировать, что такое сокращение налогов и расходов действительно уже завтра обеспечит массовое поступление инвестиций в страну, стремительный экономический рост? Если да, то такие жертвы, возможно, еще могут быть восприняты населением. А если нет?

Все дело - в принципах

Наконец, есть еще одна важная причина, почему очень трудно найти компромисс между проектом реформы Минфина и альтернативным проектом, зарегистрированным в парламенте. Это принципы и подходы в подготовке реформы.

Предложение Минфина обеспечивает простоту, нейтральность, устранение диспропорций, эффективность, комплексность, справедливость и солидарность, финансовую стабильность. Альтернативное предложение нарушает все вышеуказанные принципы.

Приведу лишь несколько примеров.

Министерство финансов предлагает ввести одну ставку для всех основных налогов. Это важно не только из-за своей простоты, но еще и потому, что единая ставка позволяет очистить налоговую систему почти от всех льгот, скидок, особых режимов налогообложения и специальных ставок, а также снижает возможность разного толкования законодательства, что почти всегда приводит к росту коррупции.

В то же время альтернативное предложение содержит большее количество налоговых ставок. Это усложнит администрирование и, в свою очередь, не уменьшит, а увеличит возможности для коррупции. Не к упрощению, а к усложнению администрирования приведет и предложение облагать налогом распределенную прибыль, как в альтернативном проекте.

Другой пример. Министерство финансов снижает налоговую нагрузку на фонд оплаты труда для всех работников и работодателей, а также для граждан с низкими доходами. Для этого мы вводим необлагаемый доход в размере одной минимальной зарплаты, который применяется ко всем плательщикам. Это означает, что реальная эффективная ставка НДФЛ для наименее обеспеченных граждан составит 0%, для тех, кто получает небольшие зарплаты, - менее 10%, и даже самые богатые граждане будут платить менее 20% своего дохода. Если сейчас эффективная реальная ставка налогообложения зарплат для граждан составляет в среднем более 16%, то согласно модели Минфина она уменьшится до 13%.

Альтернативное предложение предполагает ликвидировать минимальную социальную льготу, а значит, приведет к тому, что наименее защищенные граждане Украины будут платить значительно больше налогов, тогда как самые состоятельные - намного меньше.

Вообще-то немного удивляет, когда меня - человека, воспитанного в капиталистической Америке, в Украине называют социалистом. Почему? Только потому, что я считаю, что, кроме упрощения, улучшения администрирования налогов и создания равных условий для работы в стране, налоговая реформа должна обеспечить большую справедливость в налогообложении среди граждан?

Прежде чем обвинять меня в социализме, ответьте на несколько простых вопросов. Должно ли наше общество соглашаться на то, чтобы с зарплаты человека, работающего на заводе восемь часов в сутки и получающего 4 тыс. грн, уплачивалось 50% налогов, в то время как юрист, который работает те же восемь часов и получает 5 тыс. долл. в месяц, платил только 4%?

Должны ли крупнейшие аграрные компании, принадлежащие людям, которые входят в перечень самых богатых по версии Forbes, иметь спецрежим по НДС, а, например, легкая промышленность с огромным количеством небольших предприятий - таких льгот не иметь? Знаем ли мы, кто именно получает все эти льготы, и действительно ли они идут мелким предприятиям, которые нуждаются в поддержке государства? В прошлом году налоговые льготы для аграрного сектора составили более 18 млрд грн. И будет ли поддержка именно небольших фермерских хозяйств обходиться стране в такую же значительную сумму?

Должны ли упрощенной системой пользоваться гипермаркеты с несколькими десятками тысяч работников и многомиллионными оборотами? Помогает ли это небольшим розничным сетям или, наоборот, снижает их конкурентоспособность?

Заметьте, Министерство финансов ни в коем случае не выступает против упрощенной системы налогообложения. Наоборот, мы сохраняем ее и создаем для частных предпринимателей и малого бизнеса в рамках этой системы даже более благоприятные условия, чем существуют сегодня. Если сейчас эта система построена так, что меньшие предприятия платят большие налоги, чем их более мощные конкуренты, то мы предлагаем заменить регрессивную ставку налога прогрессивной, то есть больше получаешь - больше платишь. Для этого необходимо изменить модель начисления налога. Благодаря предложенным нами изменениям, налогообложение предприятия, работающего на третьей группе с оборотом 36 тыс. грн в месяц, уменьшится с 25 до 4%. В то же время тот, кто сегодня работает на той же третьей группе и зарабатывает 900 тыс. грн, будет платить не 1% налога, как сейчас, а 7,6.

Но мы твердо уверены: упрощенная система налогообложения не должна быть так называемым внутренним офшором для бизнеса, оборот которого значительно превышает порог в 20 млн грн и который просто дробит свое предприятие на несколько физлиц-предпринимателей, чтобы платить налоги не как его конкуренты, а через упрощенную систему. Это вредно не только для бюджета, это очень вредно и для самого бизнеса: ведь получается, что те предприятия, которые платят свои налоги законно, просто не могут быть конкурентными на рынке.

Именно поэтому налоговая реформа Министерства финансов направлена на то, чтобы исправить или хотя бы предпринять шаги по исправлению всех этих просчетов (в том числе в упрощенной системе налогообложения), которые искажают конкурентные условия для работы в стране, что делает честных налогоплательщиков неконкурентоспособными по сравнению с теми, кто не платит налогов или оптимизирует их через множество имеющихся законодательных пробелов. Если не начать, наконец, эту работу, мы никогда не сможем создать налоговую культуру в стране, а значит, и надеяться на полную детенизацию экономики.

Наша реформа фокусируется на главном, решая те проблемы, которые действительно мешают развиваться бизнесу. При этом наша реформа не создает рисков для макроэкономической стабильности Украины, являющейся главной предпосылкой для прихода инвестиций, создания новых рабочих мест и возвращения Украины к устойчивому и, надеюсь, стремительному росту ее экономики.