Адміністративний форсаж. Чим загрожує прискорення реформи самоврядування

Уряд планує до чергових місцевих виборів адміністративним способом завершити реформу місцевого самоврядування, утворивши масштабні об'єднані територіальні громади (ОТГ).

Тут уже не до добровільності: перспективні плани (ПП) формування громад переглядаються, за вивіскою "спроможності громад" активно йде приєднання громад до сформованих ОТГ, особливо до міст обласного значення, часто без згоди тих, кого приєднують. Подальше об'єднання в ОТГ тепер відбуватиметься лише відповідно до затверджених перспективних планів. При цьому очевидний політичний інтерес - сформованих ОТГ має бути якомога менше. В результаті реформа місцевого самоврядування, яка мала б залишити у виграші всіх, стає невигідною сільським громадам, які у реформаційних процесах виступають частіше на останніх ролях.

Цифри і факти

По-перше, якщо на початку реформи планувалося сформувати 1500–1800 ОТГ, то згідно з перспективними планами на лютий 2020 року йдеться вже про створення 1410 ОТГ (див. табл. 1). Це у вісім разів менше порівняно з кількістю громад на 1 січня 2015-го (було 11 тисяч громад) і десь на 20% менше, ніж планувалося на початку реформи. Уже 43% територіальних громад увійшли в ОТГ на етапі добровільності, а 57% - залишаються необ'єднаними, тобто об'єднуватимуться адміністративним способом.

У середньому на одну проєктну ОТГ після завершення реформи припадатиме 25 тисяч жителів, тоді як фактично на початок 2020 року у вже сформованій ОТГ було 11,4 тисячі жителів, тобто вдвічі менше. Таким чином, подальше просування реформи здійснюватиметься шляхом активного приєднання територіальних громад до вже сформованих ОТГ і створення ще частини великих за кількістю населення ОТГ.

Згідно з чинним законодавством територіальні громади об'єднуються відповідно до перспективних планів, і ці плани затверджуються урядом за поданням відповідної облдержадміністрації. Оцінюючи ці норми з позиції інклюзивності, варто зауважити звуження демократичності, бо облради тепер на других ролях, а саміреформаційні процеси зведено під контроль держадміністрацій. Сама ж норма про об'єднання громад виключно відповідно до перспективних планів засвідчує ігнорування принципу добровільності.

Готується до другого читання проєкт закону "Про внесення змін до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" (№2653), згідно з яким адміністративні центри територіальних громад та їх території визначатиме уряд (до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій). Президент країни у січні 2020 року відкликав поданий ним проєкт закону "Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)" №2598 з метою доопрацювання. У тому числі щодо того, що розвиток місцевого самоврядування має поєднуватися з дієвими механізмами захисту конституційних прав і свобод громадян.

Наразі ж передбачені зміни до Конституції не зміцнюють прав громад, законопроєкт обмежує демократичні процеси і потребує проведення громадських консультацій стосовно цих змін.

По-друге, переважає мета об'єднання сіл навколо міст.Ідеологи децентралізації визначили міста найбажанішими адміністративними центрами об'єднаних територіальних громад для навколишніх територій (у радіусі 20 км). Останнім часом до об'єднуючих процесів активно долучилися саме міста обласного значення.

З початку реформування міста обласного значення (усього 187), отримавши додаткові бюджетні надходження у вигляді акцизу і будучи самодостатніми, не поспішали об'єднуватися з навколишніми сільськими радами і займатися спільним розв'язанням їх проблем. Відтак, за цей період навколо них було добровільно створено лише три ОТГ. Після набрання чинності у травні 2018 року закону про добровільне приєднання територіальних громад сіл, селищ до громад міст, міста обласного значення почали активно приєднувати сусідні сільські і селищні ради. До проведення чергових місцевих виборів у жовтні 2020-го у цих ОТГ повноваження виконують діючі міські голови і депутати міської ради.

А що ж із залученням, за такого приєднання, представників сіл і селищ у процеси прийняття рішень місцевою владою? Їхня позиція у складі міської ОТГ є вразливою, бо сільські та селищні ради припиняють свою діяльність, і в найкращому випадку їхні колишні голови залишаються виконувачами обов'язків старости. Фактично сільські, селищні громади, що приєдналися до міст, до виборів позбавлені представництва у міськраді. Наявність старости як члена у виконкомі міськради не забезпечує належного представництва інтересів сільських громад у такій ОТГ. Несприятливою для сіл є і виборча система - пропорційна в багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками місцевих організацій політичних партій. Вона, на відміну від мажоритарної, не гарантує обов'язкового депутатського представництва від усіх сільських населених пунктів у міській раді.

На початок 2020 року утворено 44 ОТГ з адміністративними центрами у містах обласного значення, 133 територіальні громади об'єдналися або приєдналися до міст обласного значення (див. табл. 2). Тобто в середньому до такої міської ОТГ увійшло десь чотири громади. А в Одеській, Харківській областях створено масштабні ОТГ (з десяти тергромад) із центром у містах обласного значення.

Разом з тим за період реформування біля деяких міст уже створено сільські ОТГ, які прагнули відстояти свій сільський статус. Створення навколо міст таких "приміських сільських" ОТГ деякі експерти оцінюють як недолік децентралізаційної реформи, вказуючи, що це негативно позначається на розвитку цих територій. Навіть якщо приміські сільські ОТГ є самодостатніми (наприклад, на їх території розташовані потужні бюджетоутворюючі підприємства, які є головними наповнювачами місцевих бюджетів), їх представляють як основну причину, що ускладнює процес створення ОТГ на базі міст обласного значення. І оскільки небажання приміських сільських громад за принципу добровільності перебороти неможливо, відстоюється перехід до примусових методів об'єднання.

То чому ж приміські сільські громади не хочуть об'єднуватися з містом, а шукають "вигідних партнерів" серед сусідніх сільрад? І хто має вирішувати долю сільських населених пунктів - ідеологи реформи і консультанти Асоціації міст чи самі жителі?

Експерти з аграрних питань і сільського розвитку зазначають, що наразі відбувається знищення сільських територій навколо міст обласного значення. Примусова децентралізація - це позбавлення сіл і селян як земель, так і суб'єктності. Всеукраїнська асоціація органів місцевого самоврядування "Асоціація об'єднаних територіальних громад" уже звернулася з відкритим листом до прем'єр-міністра України про недопустимість приєднання існуючих ОТГ до міст обласного значення без згоди громад і лише на підставі аргументу - створення можливостей розвитку цих міст.

По-третє, не всім територіальним громадам, а це, як правило, сільські громади, які ввійшли в ОТГ, забезпечено представництво їхніх інтересів через інститут старости. Загалом, якщо оцінювати за цифрами, взагалі спостерігається деяке згортання цього інституту.

На початку реформування (2015–2017) старост призначали/обирали у кожній територіальній громаді, яка ввійшла в ОТГ (показник 1,08 з хвостиком означає, що у невеликій кількості ТГ призначали навіть по два старости). З 2018 року почали "економити" на старостах, а особливо 2019-го - їх призначили лише у 29% ТГ, що об'єдналися в ОТГ (див. табл. 3). Відтак, загалом по країні станом на січень 2020 року більш як десята частина територіальних громад у рамках об'єднаних не отримали представника, який захищав би їхні інтереси. Як правило, мова вже саме про сільські громади.

Обрання старост, яке було активним на початку реформування (2015 року із загальної кількості старост третину було обрано), практично припинилося (2019-го обраними були лише 6%). Очевидно, це зумовлено очікуванням чергових місцевих виборів у жовтні 2020 року. Із загальної кількості старост у країні на початок 2020-го обрані старости становлять 25%.

Є пояснення такої ситуації зі старостами як представниками інтересів саме сільських громад у рамках ОТГ. Зокрема, що сільські громади (старостинські округи) часто залишаються без старости (до обрання його на перших виборах), бо колишній сільський голова не може виконувати обов'язки старости (бо обраний головою ОТГ чи просто відмовляється їх виконувати), а колишнього секретаря відповідної сільради не можна призначити виконувачем обов'язків старости. І було б доцільно внести зміни до пункту 3 Прикінцевих положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо можливості покладення обов'язків старости на секретаря.

Однак очевидно, що з участю саме сільських громад у реформаційних процесах, з їх інклюзією не все так добре. Тут потрібні особливий підхід і не завжди гонитва за спроможністю як за суто економічним параметром. Слушною з цього приводу є думка голови Сергіївської ОТГ Полтавської області, який наголосив, що для того, аби громада була спроможною, потрібні насамперед злагода і однодумство (а не визначена згори кількість жителів).

Адже ефект від масштабної реформи і якість життя після реформи значною мірою залежать від готовності та здатності бачити кожну громаду, навіть найменшу. І кожну людину у цій громаді.