УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В КОНТЕКСТЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ ГОСУДАРСТВА

В Послании Президента Украины к Верховной Раде «Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002—2011 годы» государство определено основным субъектом политики экономического роста, а среди особенно значимых его задач названо «содействие (с помощью всех имеющихся инструментов, финансовых и организационных ресурсов) максимальной реализации конкурентных преимуществ украинской экономики, укреплению и развитию прежде всего наукоемких отраслей, которые уже сегодня демонстрируют высокий технологический уровень и конкурентоспособность, а следовательно, и готовность стать «локомотивами» высокотехнологического роста». Отмечается, что в сфере экономической политики нет более ответственной задачи, чем поддержка таких производств, создание максимально благоприятных условий для деятельности национальных компаний в открытой конкурентной среде, ведь «новая стратегия экономического и социального развития должна опираться на национальные приоритеты».

Программа деятельности Кабинета министров Украины «Открытость, действенность, результативность» определяет целью правительственной политики «повышение качества жизни населения, обеспечение прав и свобод граждан, создание возможностей для свободного развития личности на основе постоянного экономического роста». И хотя в документе отображаются положительные сдвиги в экономическом и социальном развитии страны на протяжении последних трех лет (увеличение валового внутреннего продукта на 20,9 процента, промышленного производства — более чем на треть, продукции сельского хозяйства — почти на четверть, реальных доходов населения, оживление инвестиционных процессов и т.д.), понятно, что достигнутые результаты пока еще не являются стабильным фактором дальнейшего разрешения проблем в социальной сфере. Время радикальных изменений требует новых механизмов государственного управления.

Ориентация на существенное сокращение государственного сектора предусматривает повышение его эффективности. Какими должны быть эти механизмы, какие организационные формы государственного влияния следует выбрать, чтобы в условиях недостаточно развитой конкурентной среды в стране успешно разрешать вопросы поддержки темпов экономического роста, социального обеспечения, финансировать программы развития регионов, образовательные, экологические, инновационные мероприятия и т.д.?

Достижений и ошибок двенадцати лет достаточно, чтобы осознать необратимый характер реформ, определиться с последующими шагами. Идеология системы государственного управления Украины должна основываться на сочетании экономической активности, порождаемой рынком, и социальной направленности государства, способного обеспечить жизнедеятельность производственного сектора.

В контексте реформирования отношений собственности речь идет прежде всего об определении пределов вмешательства государства в экономику, оптимальных размерах и содержании государственного сектора экономики. Плюрализм отношений собственности, совокупность новых институтов и правовых механизмов хозяйствования требует внедрения таких форм и методов функционирования государственной собственности, которые бы, не изменяя ее государственной сущности, не противоречили рыночным основам экономики Украины. Воплощением этих форм и методов является институт государственного корпоративного предпринимательства, позволяющий государству выполнять присущие ему макроэкономические и социальные функции в рыночных условиях. Управление государственными корпоративными правами имеет свою специфику, свои экономические, организационные и законодательные особенности, тем не менее является частью общих процессов управления государственной собственностью, государственного регулирования экономики.

Действительно, в условиях, когда маневрирование бюджетными затратами осуществляется в довольно узком финансовом пространстве, требования относительно рентабельности государственных предприятий объективно становятся все более настойчивыми. Поэтому следует находить способы повышения микроэкономической эффективности государственных предприятий или сокращать государственный предпринимательский сектор. Но есть и третий способ — конструировать новые модели предпринимательской деятельности государства, основанные на гибких формах сочетания государственной и частной собственности. Зарубежный опыт доказывает жизненность такого подхода.

С середины 70-х годов прошлого века в ведущих капиталистических странах наблюдалась тенденция дерегулирования экономики, то есть ограничение, свертывание традиционных форм государственного вмешательства в сферу непосредственного производства товаров и услуг, сужение экономической зоны, охваченной государственной собственностью, при одновременном расширении частного капитала. Эти изменения были направлены на обеспечение и стимулирование гибкого реагирования бизнес-структур на стремительные процессы в экономической и социальной сфере. Однако уже в начале 80-х, с приходом к власти в большинстве развитых стран консервативных сил, эта тенденция подверглась ревизии. Произошла даже переоценка доминировавших ранее представлений о масштабах участия государства в предпринимательской деятельности и доле совокупного общественного продукта, который должен находиться в государственной собственности. Общей тенденцией стало усиление предпринимательской деятельности государства, но не в чистых формах, то есть основанных на исключительно государственной собственности, а именно в смешанных, корпоративных.

Государственное предпринимательство в предприятиях со смешанной формой собственности стало рассматриваться как интеграционная форма системы государственно-монополистического регулирования, которая, благодаря сочетанию государственной и частной собственности, дает возможность нивелировать недостатки каждой из них и усилить преимущества. Интегрируясь с частным, государственный капитал приобретает больше гибкости, мобильности и подконтрольности; вместе с тем частный становится менее рискованным, более стабильным и прогнозируемым. Вот почему в странах мира с конца ХХ века наблюдается развитие института предприятий со смешанной формой собственности.

Исследования крупнейших корпораций в странах Западной Европы показали, что 40 процентов из них являются предприятиями, в которых государство имеет свою долю. В перечне ста наиболее прибыльных индустриальных фирм 16 — это предприятия с полной государственной собственностью, в других государство представлено разными долями — от совсем маленьких пакетов акций до контрольных.

Одним из инструментов государственной политики, приведших к созданию большого количества предприятий со смешанной формой собственности в Западной Европе середины 80-х годов, была приватизация. Идеологический подтекст этого явления в Соединенном Королевстве, где приватизация была основным компонентом свободной промышленной политики, отличается от идеологического подтекста приватизации, скажем, во Франции, где продажа капитала частным инвесторам обеспечила стабильные поступления в государственные предприятия, когда социалистическое правительство в условиях бюджетного дефицита было не в состоянии предложить эти ресурсы из государственного бюджета. Несмотря на разную идеологию приватизации и разную степень связи политических мер с государственной промышленной политикой, благодаря объединению централизованного и рыночного регулирования продажа имущества частному сектору в каждой стране помогла разрешить проблемы, связанные с фискальным кризисом. Кстати, в Великобритании использовалось прямое квотирование продажи акций индивидуальным и иностранным инвесторам, а при приватизации многих предприятий правительство резервировало за собой «золотую акцию», что позволяло контролировать структуру и деятельность новой компании.

В Китае в 1992 году был избран курс на создание смешанной формы собственности при условии доминирующей роли государственной. При этом единственным реальным выходом для нерентабельных производств считается акционирование государственной собственности, привлечение иностранного капитала, слияние с успешными государственными предприятиями. Китай расширил сферу конкуренции без приватизации государственных предприятий путем создания новых частных предприятий при постепенной или одномоментной либерализации и мягком демонтаже директивного регулирования с сохранением в руках государства основных финансовых рычагов.

В Японии на март 2000 года существовало 163 корпорации с долей государственной собственности от 50 до 100%. Административный контроль за их деятельностью осуществляет Агентство по управлению и координации. Программы развития этих компаний финансируются из государственного бюджета. На конец 1999 года они получили от правительства капитал на сумму 339 млрд. долл. Эти предприятия имеют статус государственных, их бюджет, как и изменения высшего управленческого состава, утверждаются соответствующим министерством. Управление компаниями осуществляется в соответствии с проводимой министерствами политикой, широко распространена практика привлечения бывших представителей министерств к наблюдению за работой предприятий.

Решая проблему эффективности производственного сектора в Украине, следует учитывать факты неэффективного хозяйствования на уже приватизированных предприятиях, а также сокращение производства, уровня занятости и активов в результате преобразования средних и крупных государственных предприятий в частные. Причина — не только в трудностях общеэкономического плана, но и в отсутствии рычагов управления, поскольку государство их уже потеряло, а частный собственник еще не получил. Чрезвычайно низкая эффективность приватизированных предприятий временами вынуждала правительство к непосредственному вмешательству в их деятельность со ссылкой на то, что именно переходный процесс оправдывает такие действия. Однако применение методов административного воздействия фактически является шагом назад в реформировании отношений собственности. Оно ошибочно, но не с точки зрения собственно участия государства, а с точки зрения методов этого участия.

В отличие от вышеупомянутого, корпоративное предпринимательство, как метод государственного регулирования экономики на рыночных началах, не противоречит избранному направлению реформ и позволяет осуществлять преобразования, избегая негативных социальных последствий. Это логический путь к интеграционным формам объединения государственного и частного капитала не через выкуп государством акций частных предприятий, как это происходило в условиях естественного, исторического развития капитализма, а через неполную приватизацию государственных предприятий.

Кстати, в странах с развитыми рыночными отношениями предприятия с государственной долей делят на государственные и предприятия со смешанной формой собственности. Так что государственное участие в этих двух случаях представляет собой разные по смыслу и правовой природе формы деятельности, направленные в первом случае — на выполнение генетических задач государства как регулятора процессов общественного воспроизводства, гаранта социальной защиты граждан страны, во втором — на получение прибыли на паритетных с другими участниками бизнеса началах.

Согласно рекомендации ОЭСР, «государственными следует считать предприятия, в которых государственные органы владеют большей частью капитала (свыше 50%), и/или те, которые ими контролируются (например, путем назначения государственных чиновников)».

Украинское законодательство не содержит точного определения государственной доли в предприятии со смешанной формой собственности, которая позволяет его считать государственным, однако интернационализация предпринимательства требует согласовать определение государственных предприятий с общепринятыми подходами. Закон Украины «О предприятиях в Украине» от 27 марта 1991 года относит к государственным предприятиям, основанным на государственной собственности, в том числе и казенные предприятия. Это определение не учитывает открытые акционерные общества с процентом государственной собственности, позволяющим государству контролировать их деятельность. Кроме того, в соответствии со статьей 1 указанного закона, предприятием является «самостоятельный хозяйствующий уставный субъект, который имеет права юридического лица и осуществляет производственную, научно-исследовательскую и коммерческую деятельность с целью получения соответствующей прибыли (дохода)». Такое определение отбрасывает за законодательные рамки государственное предпринимательство с целью обеспечения социальных гарантий, поскольку вряд ли можно ожидать прибыльности от предприятия, преследующего, например, цель обеспечения занятости в регионе.

Хозяйственный кодекс Украины, вступающий в силу с 1 января 2004 года, определяет предпринимательство как самостоятельную, инициативную, систематическую, на собственный риск хозяйственную деятельность, «осуществляемую субъектами хозяйствования (предпринимателями) с целью достижения экономических и социальных результатов и получения прибыли». Это определение расширяет возможности государственного предпринимательства в сфере социально-экономического регулирования.

Государственная корпоративная собственность является частью госсобственности, которая принимает участие в системе государственного регулирования страны. Она нуждается в определении задач и критериев оценки эффективности государственного корпоративного предпринимательства, учитывая сущность и институционные задачи именно государственной собственности, для которой микроэкономические показатели играют подчиненную роль по сравнению с необходимостью обеспечить занятость в регионе или функционирование в том спектре отраслей, которые по тем или иным причинам являются малорентабельными и даже убыточными, непривлекательными для частного капитала.

Подчеркнем: определение критериев оценки эффективности управления государственными корпоративными правами, как и государственного предпринимательства в целом — ключевая проблема при принятии решений о конкретном содержании и организационных формах экономической активности государства.

Наиболее распространенные методы оценки эффективности основаны на показателе рентабельности и на сравнении результатов хозяйственной деятельности государственной фирмы и частной корпорации, действующих в примерно одинаковых условиях.

По результатам этих оценок, содержащихся в публикациях западных авторов, можно видеть как бесспорные факты высокопроизводительного ведения дел на государственных предприятиях, так и неопровержимые свидетельства крайне неблагоприятной хозяйственной ситуации, сложившейся на предприятиях частной формы собственности. Это позволяет сделать вывод, что динамика накопления капитала не ослабляется автоматически вследствие присутствия государства в собственности предприятия. Ведь не столько форма собственности, сколько характер управления предприятиями и наличие конкурентной среды определяют уровень экономической эффективности и темпы роста производства. Тем не менее доля государственных предприятий, существующих на грани минимальной рентабельности или даже за ней, значительно больше, нежели частных. Во многих странах мира первые пользуются систематическими бюджетными дотациями для поддержки своей хозяйственной деятельности.

Более того, среди тех государственных фирм, которые в целом выполняют свои задачи и отчисляют в бюджет значительную часть полученной прибыли, довольно много предприятий, чьи затраты на единицу производимой продукции значительно выше, чем в частных фирмах, работающих в той же отрасли.

Чаще всего такую недостаточную эффективность государственных предприятий объясняют «тепличными» условиями хозяйствования и бюрократизацией управленческого аппарата. Кроме того, госпредприятия ограничены определенными экономическими, социальными, юридическими рамками, не имеют достаточной предпринимательской свободы в условиях, когда необходимо быстро реагировать на новые экономические обстоятельства. Но главнейшей причиной низких микроэкономических показателей государственных и смешанных предприятий в сравнении с частными является сосредоточение государственной собственности в том спектре отраслей, которые по тем или иным причинам малорентабельны и даже убыточны, непривлекательны для частного капитала. Следовательно, микроэкономические показатели нельзя считать достаточным критерием при оценке эффективности управления государственной собственностью.

В западной литературе значительное внимание уделяют поиску универсального критерия, который бы смог интегрировать большое количество показателей оценки эффективности управления в государственном секторе. Однако эти попытки пока не принесли реального результата. Пожалуй, и не могли принести, поскольку подходы к разрешению этой проблемы являются больше политическими, нежели методологическими. Вместе с тем учет результатов соответствующих исследований экономической эффективности функционирования собственности, капитала необходим для принятия также и политических решений.

Для оценки экономического потенциала государственной собственности и выявления ее функциональной роли большое значение имеют количественные показатели, фиксирующие масштабы прямого государственного участия в предпринимательской деятельности. Среди используемых чаще всего — доля ВВП, производимая в государственном секторе; процент государственных активов в общей сумме совокупных (материальных и финансовых) активов корпораций; доля государства в производстве условно-чистой продукции; удельный вес государственных инвестиций в промышленность и инфраструктуру, а также в основной капитал несельскохозяйственных отраслей; доля государства в валовом накоплении основного капитала и т.д. Каждый из них характеризует специфический аспект уровня развития государственной собственности, соответственно динамический ряд для каждого из этих индикаторов выстраивается по-разному. В результате складывается ряд пересменных показателей, в совокупности дающих динамическую картину явления. Абсолютизация любого показателя, независимо от его значимости, приводит к ошибочному представлению о реальных пропорциях между государственной и частной хозяйственной деятельностью.

Законодательная неурегулированность вопроса, при каких условиях определенные предприятия государственно-частной формы собственности могут быть причислены к государственным, не дает возможности получать статистические данные, которые бы позволили определить реальный вклад государственной собственности в основные экономические и социальные показатели в общеукраинском измерении. Однако анализ, сделанный на основании данных Государственного комитета статистики Украины и показателей отчетности открытых акционерных обществ с государственной долей перед ФГИУ, дает основания говорить о том, что по многим параметрам, в частности и по объему чистого дохода от реализации продукции, последние работают не менее эффективно, чем акционерные общества без государственной доли в уставном фонде. Это еще раз подтверждает тезис о том, что накопление капитала не определяется размером государственной доли.

Следует согласиться с утверждением, что крупные частные корпорации, имея значительные масштабы производственных и рыночных операций, могут серьезно влиять на макроэкономическую ситуацию в государстве путем участия в реализации ряда долгосрочных программ регионального, общехозяйственного и даже национального масштабов. Но ведь очевидно, что влияние на макроэкономические показатели не является самоцелью и движущей силой хозяйственной деятельности частного капитала, поскольку тот преследует, прежде всего, микроэкономический интерес — получение стабильной прибыли, увеличение объема продажи, укрепление рыночных позиций, устранение опасного конкурента.

Для государственной фирмы, действующей от лица центральной или местной власти, на первом месте, наоборот, стоят общехозяйственные задачи достижения макроэкономического эффекта в масштабе отдельного региона или государства в целом. В перечень этих задач могут входить как собственно экономические, так и социально-экономические: поддержка важных с точки зрения национальной экономики, но приходящих в упадок из-за непривлекательности для частного сектора отраслей; обеспечение нормального функционирования инфраструктуры; предоставление населению льготных услуг в сфере образования, здравоохранения и социального обеспечения и пр. Микроэкономические же показатели хозяйственной деятельности позволяют судить лишь о сравнительной жизнеспособности государственных фирм, не объясняя причин, по которым в государственном секторе наряду с рентабельными продолжают функционировать и убыточные предприятия.

Указанное ни в коей мере не оправдывает инертность и безответственность руководителей предприятий с государственной долей за конечные результаты деятельности: оценивая противоречие между низкой эффективностью государственной собственности на микроуровне и макроэкономической необходимостью его функционирования в предпринимательской сфере, констатируя ее объективный характер, нужно находить рычаги для повышения и микроэкономической эффективности управления государственными корпоративными правами (ГКП). Логика здесь очевидна: государство не может позволить себе содержать большое количество предприятий, не отличающихся высокими микроэкономическими показателями.

Привлечение частного капитала в государственные предприятия в странах с развитыми рыночными отношениями обоснованно считается мероприятием, направленным на оживление инновационной политики на этих объектах. При условии предоставления определенных гарантий относительно права предпринимательской инициативы и важной дебюрократизации механизмов контроля и управления, эта мера принесет успех и в Украине. Однако для управления ГКП, как и для государственного предпринимательства вообще, независимо от формы его организации, главным критерием эффективности должна быть оценка того, насколько успешно реализуются макроэкономические задачи, соответствующие системе ориентиров государственной политики.

Усовершенствование организационно-правового обеспечения реализации государством своих корпоративных прав требует признания на политическом уровне необходимости использования государственного корпоративного предпринимательства как инструмента государственной политики. Следует принять государственную концепцию развития системы управления государственными корпоративными правами, которая бы определяла место государственного корпоративного сектора в экономической структуре страны, а также стратегию его развития. Учитывая продекларированный курс на создание новой социально-экономической модели, эти вопросы лежат в одной плоскости с вопросами об определении той грани, до которой необходимо осуществлять демонтаж государственной собственности, и о целесообразности полной приватизации предприятий, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства.

Действительно, в период перехода от административно-командных к рыночным методам хозяйствования государственный корпоративный сектор, объединяющий функции и элемента системы государственно-монополистического регулирования, и деперсонифицированного собственника — субъекта частного права, несет в себе многие противоречия. Однако сказанное не оправдывает существующую практику устранения от разрешения «проблем роста» этой системы и лишения государства его корпоративных прав, под прикрытием фраз о неумении управлять ими.

Что же касается тезиса «чем меньше государства, тем лучше», отметим: организация системы государственного регулирования и государственного предпринимательства в странах мира опровергает догму об априори неэффективной деятельности государства как собственника и демонстрирует усиление его роли и эффективности присутствия в экономике современного общества. Наиболее ярким примером успешной организации управления государственным сектором экономики является система, существующая в Швеции, где правительство действует как активный и профессиональный собственник, а государственные предприятия делятся на две группы: компании, работающие в условиях конкуренции, и компании, удовлетворяющие определенные общественные интересы в пределах установленной прибыльности. Политика правительства относительно первой группы базируется на требованиях рынка, к компаниям второй выдвигается требование достижения социальной цели и максимально возможного, с учетом конкретных условий, финансового результата.

Оценивая проблему государственного вмешательства в экономику Украины, необходимо учитывать опыт развитых стран. Он свидетельствует: формальная передача прав собственности не обеспечивает эффективность в производстве товаров и услуг, предоставлении социальных гарантий. Вместе с тем государственное корпоративное предпринимательство должно быть использовано государством как альтернативный прямому государственному регулированию механизм влияния на деятельность предприятий, имеющих стратегическое значение для экономики и безопасности государства, с целью обеспечения условий общественного воспроизводства и как способ получения дивидендов в государственный бюджет путем корпоративного участия в прибыльных производствах.

Развитие государственной, частной и смешанной форм собственности, их сосуществование на равных — объективная необходимость для Украины на современном этапе ее развития. Говорить о преимуществах или недостатках одной из них можно, лишь учитывая конкретную историческую ситуацию конкретной страны. В какой мере та или иная форма собственности создает (или не создает) благоприятные условия для решения общегосударственных проблем, мерило которых — благосостояние каждого отдельного члена общества, — именно это должно быть исходным условием при решении вопросов о темпах и объемах приватизации, а также формировании институциональных составляющих макроэкономической системы.

Вопрос о роли, формах и методах государственного влияния на экономику общества — предмет длительных дискуссий ученых, государственных деятелей, политиков, экономистов, философов. Одни скептически оценивают способность правительства решать социальные и экономические проблемы, другие считают государственный сектор слишком маленьким, однако Дж.Стиглиц констатирует, что «масштабы деятельности правительства сегодня значительно больше, чем полвека назад», а Роберт Куттнер настаивает на признании необходимости государственного производства для обеспечения социальных гарантий и на том, что в определенных отраслях и производствах рыночные критерии неприемлемы. И что интересы экономики не являются основанием «для продажи с аукциона национальных символов».

Начатая по инициативе Президента Украины широкомасштабная политическая реформа, нацеленная на внесение соответствующих изменений в Конституцию, которые направлены, с одной стороны, на укрепление самого государства, а с другой — на разработку эффективно действующего механизма государственной власти в целом, должна обеспечить пролонгацию положительной динамики макроэкономических показателей и выход экономики Украины на траекторию ускоренного экономического развития, повышение ее эффективности и конкурентоспособности.

Мы — украинцы, и у нас — другая история и собственный путь разрешения проблем. Однако понятно: сегодня мы не имеем права на ошибки. Не разгосударствление любой ценой, а создание действенной макроэкономической структуры, которая сочетает рыночную оперативность и государственную дальновидность, не ситуативные решения, а взвешенная стратегия преобразований, учитывающая возможности и преимущества плюрализма форм собственности, становятся лозунгами сегодняшнего дня.

Иностранные инвестиции, иностранные советники, иностранные технологии...

Мы — украинцы!