ПОСЛЕДНИЙ БАСТИОН ДЕМОКРАТИИ?

Уже год мы живем с новой четвертой по счету Верховной Радой. Парламент отражает реальное состояние общества, концентрируя в себе основные конфликты и противоречия его развития. Верховная Рада проделала сложный путь эволюции, который, к сожалению, не стал восхождением к вершинам демократии. Наоборот, демократические достижения начала 1990-х все больше ставятся под сомнение, усиливаются авторитарные тенденции.

Верховная Рада не смогла занять в политической системе государства место, которое занимают парламенты в развитых демократиях. Этому препятствуют факторы как объективного, так и субъективного характера. Их анализу, а также поиску путей усиления общественной роли парламента, были посвящены аналитический доклад Центра Разумкова «Парламент в Украине: тенденции и проблемы становления» («Національна безпека і оборона», №2, 2003) и «круглый стол», организованный Центром Разумкова и Фондом Конрада Аденауэра.

В статье анализируются наиболее актуальные проблемы: особенности организации системы власти в Украине и характер взаимоотношений Верховной Рады и Президента. Не обойдена вниманием и проблема политической реформы, что будет посильным вкладом авторов в дело ее «всенародного», а вернее —экспертного обсуждения.

Вниз по лестнице, ведущей вверх

Именно так можно охарактеризовать эволюцию парламента за годы независимости Украины. О негативных тенденциях, которые привели к этому, мы и поговорим более подробно.

Первая. Конституционные полномочия и роль парламента в государственно-политической системе постоянно уменьшаются, что негативно сказывается на уровне развития демократии в Украине.

В начале 1990 годов в Украине сформировалась система власти, которую можно назвать «всевластием парламента». В условиях проведения в стране демократических преобразований, часть нехарактерных парламенту полномочий объективно должны были вообще быть упразднены (например, руководство «вертикалью советов»), или переданы другим институтам власти, например, Президенту.

Однако цивилизованное перераспределение полномочий не получилось. По сути, весь процесс свелся к борьбе между парламентом и Президентом за власть, в которой никто не хотел уступать (хотя «не хватало полномочий», как правило, Президенту). В борьбе принимался Конституционный договор 1995 г., в борьбе — Конституция 1996 г. В результате, вместе с водой выплеснули и ребенка: заложенная в Конституции система организации власти оказалась разбалансированной, дуалистической и политически безответственной.

Президент Украины получил чрезмерно широкие властные полномочия. Через систему кадровых назначений глава государства контролирует деятельность правительства и вертикаль органов исполнительной власти, не неся политической ответственности за их деятельность. Фактически в Украине действуют два правительства. Одно — на ул. Банковой и действительно «правит», а второе — на ул. Грушевского — и выполняет указания первого.

Парламент же в процессе властных пертурбаций все больше и больше терял. Механизмы влияния Верховной Рады на формирование правительства, по Конституции 1996 г., существенно ограничены, а возможности осуществления ее контрольных функций значительно сужены. Специально созданные контрольные институты парламента — Уполномоченный по правам человека и Счетная палата, часто наталкиваются на непонимание, а то и на откровенное противодействие органов исполнительной власти.

Вторая. Отношения Верховной Рады и Президента Украины — неконструктивны. Глава государства получает все больше рычагов влияния на парламент, стараясь превратить его в полностью подконтрольный орган.

Почему так происходит? С одной стороны, можно говорить об объективных причинах — недостаточной правовой урегулированности отношений между парламентом и Президентом, отсутствии в стране устойчивых традиций парламентаризма и демократии.

Если же говорить о субъективном факторе, то главным здесь было стремление действующего Президента иметь дело с «контролируемым» парламентом, который бы законодательно оформлял политическую волю главы государства. Это имело своим следствием постоянный конфликт Л.Кучмы с парламентом. Проследив его историю, можно составить целый список способов влияния главы государства на Верховную Раду, которые все больше приобретают характер, с одной стороны, системный и комплексный, с другой — нелегитимный и «силовой». Эти способы сводятся главным образом к следующим:

(1) влияние на тип избирательной системы. Глава государства пять раз применял вето к Закону «О выборах народных депутатов Украины», настаивая на сохранении мажоритарно-пропорциональной системы. Главная цель этих действий — сохранение рычагов административного влияния на процесс выборов в мажоритарных округах, а также контроля за действиями мажоритарников в будущем составе парламента. Известно, что большинство мажоритарников в 2002 г. вступили в пропрезидентскую фракцию «Единая Украина»;

(2) влияние на процесс парламентских выборов. Начиная с 1998 г. мы были свидетелями применения административного ресурса на парламентских выборах с целью обеспечения прохождения в парламент пропрезидентских сил и недопущения в него неугодных кандидатов либо оппозиционных партий. Прогнозы Центра Разумкова о еще более масштабном применении административного ресурса на выборах в 2002 г. полностью оправдались. Широко использовались методы силового давления на кандидатов или отдельные партии, а также методы клонирования политических сил. Вспомним хотя бы «Народный рух Украины за единство», КПРС (как некую альтернативу КПУ), попытки создания второго блока с именем Виктора Ющенко в названии и т.д. и т.п.;

(3) влияние на процесс избрания руководства парламента. После выборов 2002 г. пропрезидентским силам путем давления на депутатов (в т.ч. и с помощью силовых структур, проведения налоговых проверок предприятий, которыми владеют отдельные депутаты) удалось сформировать ситуативное большинство в 226 голосов, а с его помощью — избрать руководство парламента, полностью состоящее из представителей пропрезидентских фракций.

Аналогичная попытка была предпринята в декабре 2002 г., когда пропрезидентские силы приняли решение об отстранении от руководства комитетами народных депутатов от оппозиции. Лишь после блокирования работы парламента оппозицией и напряженных переговоров все удалось вернуть «на круги своя»;

(4) влияние на внутреннюю парламентскую структуру. Сразу после парламентских выборов 2002 г. структура фракций в принципе соответствовала структуре партий (блоков), преодолевших 4-процентный барьер. Однако под влиянием в т.ч. и главы государства, некоторые фракции исчезли с политической карты Верховной Рады, зато появились новые, созданные на непонятной не только избирателям, но и многим экспертам основе. Такие изменения структуры парламента ставят под сомнение принцип политической ответственности власти. Например, провластный блок «За Единую Украину!» обещал своим избирателям создать 1,5 млн. рабочих мест. Сейчас, после ликвидации фракции этого блока, встает закономерный вопрос: кто будет отвечать за эти предвыборные обязательства?

Под влиянием президентских структур формировалось и лояльное к Президенту большинство. «ЗН» неоднократно писало о способах принуждения депутатов к вхождению (выходу) из определенных фракций. Использовались методы как «пряника» (когда народным избранникам предлагали передать в управление пакеты акций госпредприятий, просто большие деньги), так и «кнута» (использование компромата, возможностей силовых структур, налоговой администрации и т.д.);

(5) ограничение деятельности оппозиции, в т.ч. и парламентской. Оппозиционные силы рассматриваются главой государства не как политические оппоненты, а как политические враги. Отсюда — и способы давления на них. Права оппозиции постоянно нарушаются, ее акции блокируются, а провластные и лояльные к власти СМИ делают вид, что этих акций просто нет. Достаточно вспомнить, как под Киевом останавливали автобусы с людьми, следовавшими на митинг оппозиционных сил 16 сентября 2002 г. и как «освещалась» эта акция по телевидению;

(6) неадекватное освещение деятельности парламента. Исполнительная власть последовательно игнорирует требования действующего законодательства о восстановлении прямых теле- и радиотрансляций заседаний Верховной Рады. При этом, пропрезидентские фракции и группы, представляющие мощные финансово-политические структуры, пользуются как государственными, так и собственными электронными СМИ. Оппозиция же не имеет доступа ни к тем, ни к другим.

В периоды «особо неконструктивных» отношений парламента с Президентом, в пропрезидентских СМИ начинают массово появляться публикации о том, что Верховная Рада недееспособна, депутаты борются за власть или занимаются реализацией «шкурных» интересов, а проблемы граждан им, по большому счету, безразличны. Желающие убедиться могут полистать подшивки газет за 1996—1997гг. или 1999—2000 гг., вспомнить «обличающие» программы В.Долганова. Как следствие, в обществе уже есть 16,2% граждан, уверенных, что парламент Украине не нужен;

(7) влияние на законодательную деятельность Верховной Рады, в т.ч. — направленное на ограничение возможностей парламентского контроля. Неоднократно глава государства, в нарушение Конституции, не подписывал в положенный срок законы в случаях, когда Верховная Рада преодолела наложенное на них вето (вспомним хотя бы многострадальный Закон «О Кабинете министров Украины»). Осуществлялось влияние на позицию депутатов во время голосования, в т.ч. с привлечением «силовых» структур и контролирующих органов.

Заветированы Закон «О временных следственных и специальных комиссиях Верховной Рады» и конституционные изменения, расширяющие контрольные функции Счетной палаты. Органам власти даются прямые указания не сотрудничать со специальными комиссиями парламента, а их требования игнорируются. Кстати, на прошлой неделе глава государства в третий раз наложил вето на закон, устанавливающий административную ответственность за невыполнение законных требований народных депутатов, Уполномоченного по правам человека, Счетной палаты или предоставление им неправдивой информации;

(8) нарушение порядка формирования органов, которые создаются с участием Верховной Рады или назначения должностных лиц в случаях, когда в этой процедуре предусмотрено участие парламента. Вспомним ситуацию с Национальным советом по вопросам телевидения и радиовещания, когда около года Президент не назначал свою часть совета, что привело к параличу его деятельности;

(9) стремление обойти парламент и уменьшить его роль через попытки проведения сомнительных референдумов. Такой способ давления на Верховную Раду применялся в 1995, 1996, 2000 годах (попытка была реализована), когда гражданам предлагалось определиться по вопросам, непонятным даже экспертам.

«Приводным ремнем», обеспечивающим выполнение перечисленных «задач», часто оказывалась администрация Президента Украины, центральные и местные органы исполнительной власти. Роль проводников интересов главы государства, не продиктованных заботой об общественном благе, нередко приходилось играть и постоянным представителям Президента в парламенте.

Однако, невзирая на все попытки превратить парламент в контролируемый орган и собственные недостатки, Верховная Рада на сегодня остается «последним бастионом» демократии в Украине. Этот орган по своей природе — характеру избрания и деятельности, способу принятия решений (несмотря на все попытки контролировать эти процессы), является все же наиболее прозрачным и демократичным. Парламент — единственная трибуна, где оппозиционные силы еще могут заявлять о своей позиции и в какой-то мере влиять на государственную политику. В Верховной Раде постепенно формируется «политическое ядро» парламентских партий — как провластных, так и оппозиционных, которые входили в парламенты предыдущих созывов, что способствует стабильности Верховной Рады и преемственности ее деятельности.

Для украинского общества крайне важно, чтобы Верховная Рада стала гарантом демократичности процесса выборов нового Президента, — поскольку от результатов этих выборов зависит, станет ли Украина на путь полноценного демократического развития, или продолжит эволюцию в направлении «административной демократии».

Наверное, это понимают и глава государства, и его ближайшее окружение, которые совсем недавно инициировали свой план конституционных изменений, еще более ограничивающий полномочия парламента.

«Троянский конь» Президента

5 марта 2003 г. Президент вынес на всенародное обсуждение проект Закона «О внесении изменений в Конституцию Украины». Кстати, член конституционной комиссии, созданной Президентом, народный депутат Р.Зварич на «круглом столе» заявил, что на заседаниях этой комиссии проект не обсуждался. Полной неожиданностью стал факт его внесения и для пропрезидентских фракций. Так, член фракции НДП Л.Супрун заявила, что с фракцией по поводу конституционных новаций Президента никто не советовался, и фракция пока не выработала своего отношения к этому проекту.

Анализ проекта свидетельствует, что по своей сути он направлен на достижение цели, противоположной декларируемой главой государства. То есть — на усиление полномочий отнюдь не парламента, а самого Президента.

Даже весьма близкие к власти эксперты (М.Погребинский и В.Малинкович) подготовили собственный законопроект изменений в Конституцию, имеющий мало общего с официальным проектом.

Сразу оговоримся. В президентском проекте есть некоторые положения, формально соответствующие модели парламентско-президентской республики: выборы нижней палаты парламента на пропорциональной основе; назначение премьера и других членов Кабинета министров (кроме определенных исключений) и их увольнение парламентом; прекращение полномочий народного депутата, избранного по списку партии в случае его выхода (исключения) из партийной фракции.

Однако в общем контексте проекта эти предложения полностью нивелируются, что связано, прежде всего, с объемом полномочий Президента по назначению должностных лиц и введением модели двухпалатного парламента.

За Президентом остается право назначать «силовых» министров, руководителей «силовых» и контролирующих структур, местных государственных администраций. Последнее особенно важно, поскольку избрание лояльных к главе государства депутатов верхней палаты и станет главной задачей местных государственных администраций в период выборов.

А права верхней палаты выписаны так, что за место в ней есть смысл побороться. Верхняя палата получает все контрольные полномочия парламента, полномочия по назначению всех должностных лиц (кроме членов правительства). Кроме того, она будет иметь право вето на законы, принятые нижней палатой. Однако верхняя палата ни за что не отвечает и не может быть распущена Президентом.

Нижняя палата не имеет других полномочий, кроме принятия законов (и то за исключением важнейших, которые принимаются двумя палатами совместно), формирования части правительства, принятия общенациональных программ и назначения выборов Президента. Нижняя палата может быть распущена Президентом, если она своевременно не сформировала постоянно действующее большинство, Кабинет министров или не приняла Государственный бюджет.

Во взаимоотношениях с Президентом нижняя палата парламента не будет иметь никаких механизмов сдерживаний и противовесов. Процедура импичмента значительно усложнится, поскольку решение об импичменте будет приниматься двумя третями депутатов каждой из палат. Так и не предусмотрен механизм введения законов в действие парламентом, если Президент не подписывает их в определенный срок. Таким образом, в треугольнике «Президент — верхняя палата парламента — нижняя палата парламента» последней, в сущности, отведено место «невестки» из известной народной пословицы.

Если к этому прибавить еще и возможность принятия законов всеукраинским референдумом, то без парламента вообще можно обойтись. Другие нововведения (сокращение количества депутатов; новые сроки полномочий и выборов; повышение пенсионного возраста судей Конституционного суда и отказ от обязательной процедуры ротации его председателя и т.п.) оценены многими как плохо завуалированные механизмы продления полномочий Президента.

По нашему мнению, в таком виде президентский проект не имеет шансов на поддержку конституционным большинством парламента, поэтому вынесение проекта на всенародное обсуждение может означать попытку отложить политическую реформу на неопределенное время.

Возможен и другой вариант — «трансформация» процесса «всенародного обсуждения», который, по данным из некоторых регионов, свелся к процессу «всенародного собирания протоколов собраний по обсуждению», в референдум по внесению изменений в Конституцию.

Альтернативная безальтернативность

Проведению политической реформы на сегодня альтернативы нет. Однако существуют альтернативные видения какой должна быть эта реформа. Свой вариант предлагаем и мы. По нашему мнению, политическая и конституционная реформы должны предусматривать следующие моменты.

Первый. Законодательное закрепление пропорциональной системы выборов в парламент с региональными списками с преференциями. Это позволит соединить принцип партийных выборов с возможностью избрания наиболее популярных в регионах политиков, укрепит влияние местных партийных структур. Предусмотреть в Конституции, что выход народного депутата из фракции партии, по списку которой он был избран, влечет за собой прекращение его полномочий.

Второй. Закрепление в Конституции права на формирование Кабинета министров партиями, получившими большинство на парламентских выборах. Правительство складывает свои полномочия перед новоизбранным парламентом. Приоритетное право на формирование правительства имеет партия, получившая наибольшее количество голосов на выборах по партийным спискам; если она окажется в течение 15 дней не в состоянии это сделать — такое право предоставляется партии, следующей за ней по количеству голосов; если и эта попытка окажется неудачной — Президент обязан назначить «техническое правительство», распустить парламент и объявить досрочные выборы.

Третий. Введение в Конституцию понятия «конструктивного вотума недоверия», когда отставка действующего правительства связана с возможностью назначения парламентом нового премьера и состава Кабинета.

Четвертый. Закрепление в Конституции права парламента простым большинством голосов выражать недоверие всем должностным лицам, которых он назначает, или дает согласие на их назначение, что влечет за собой их отставку.

Пятый. Принятие законов «О Кабинете министров Украины» и «О Президенте Украины», предусматривающих порядок осуществления этими институтами своих властных полномочий, их взаимодействия с Верховной Радой.

Шестой. Упрощение конституционной процедуры импичмента Президента, то есть уменьшение числа депутатов, необходимого для отстранения Президента от должности, до 300. Необходимо принять Закон «О порядке осуществления и процедуре импичмента Президента Украины», в котором детализировать конституционные нормы и определить необходимые процедуры.

Седьмой. Уменьшение числа депутатов, необходимое для преодоления президентского вето, до 250. В Конституции предусмотреть, что если Президент в определенный срок не подписывает закон, вето на который было преодолено, то в десятидневный срок закон подписывает и опубликовывает председатель Верховной Рады. В перечень оснований для начала процедуры импичмента Президента включить нарушение главой государства нормы о своевременном подписании и опубликовании законов, вето на которые преодолено.

Восьмой. Повышение эффективности осуществления парламентского контроля. Для этого необходимо внести в Конституцию изменения, предоставляющие комитетам Верховной Рады право осуществлять контроль над выполнением центральными и местными органами исполнительной власти Конституции и законов в соответствующих сферах. Должен вступить в действие Закон «О временных следственных и специальных комиссиях Верховной Рады».

Сегодня существует реальная возможность начать реализацию предложений, не требующих внесения изменений в Конституцию, в частности принятие пропорциональной системы выборов. За основу для осуществления конституционных изменений можно взять законопроект «О внесении изменений в Конституцию Украины», внесенный народными депутатами А.Матвиенко, О.Морозом, П.Симоненко и др., сосредоточив усилия на его усовершенствовании.

Решение таких масштабных задач требует усилий и времени. Однако в еще большей степени оно требует политической воли представленных в парламенте сил. От проблем политической реформы внимание основных политических игроков, в том числе представителей оппозиции, может отвлечь президентская кампания 2004 г. Часть пропрезидентских сил может настолько «проникнуться» идеями президентского проекта, что прибегнет к блокированию любых альтернатив.

Если это случится, то надежды на проведение политической реформы окажутся пустыми иллюзиями. В этом случае гражданам придется довольствоваться созерцанием псевдопарламента в условиях псевдодемократии. До тех пор, пока ситуация не заставит граждан задуматься о непарламентских методах реализации своих прав.