Кто в доме хозяин?! О «слабом» президенте и «сильном» правительстве в украинской модели власти

Поделиться
Миф о смене формы правления Рядовой гражданин уже убежден, что в Украине в ходе конституционной реформы с 1 января 2006 г...

Миф о смене формы правления

Рядовой гражданин уже убежден, что в Украине в ходе конституционной реформы с 1 января 2006 г. произошла смена формы правления с президентско-парламентской на парламентско-президентскую республику. Политологи солидарны с ним. По их мнению, правительство стало сильнее, а президент — слабее по своим конституционным позициям и это якобы «шаг к демократии». Это стало настолько аксиоматичным утверждением, что имеются опасения об его закреплении в школьных учебниках.

Политики дружно поддерживают тезис об «ослаблении» конституционных позиций главы государства, причем во всех политических лагерях. Лидер одного из них Ю.Тимошенко (впрочем, изначально являвшаяся противником реформы 2004 г.) первой заявила о том, что «избиратели голосовали за одного президента, а получили другого», имея в виду сужение его конституционных полномочий. Руководитель правительства В.Янукович в ноябре 2006 г., выступая в Украинском доме, выразил позицию более сильного или, по крайней мере, равного по конституционным позициям субъекта власти. Он добродушно предложил «сотрудничество» президенту Украины. Естественно, Виктор Федорович выразил не свое личное мнение. Окружение премьер-министра записало ему в текст выступления предложение о «сотрудничестве» с главой государства, перед которым возглавляемый им орган вообще «ответственный», если читать Конституцию Украины (часть вторая ст.113).

Что уж говорить о других политиках, если возникает опасение, что и президент Украины поверил в «ослабление» своих конституционных позиций. Его взгляд на новую модель власти проявился в недавнем интервью украинской службе Би-би-си, в котором глава государства высказал обеспокоенность «узурпацией власти» со стороны правительства. Виктор Андреевич, скажем откровенно, ведет себя как президент в европейской модели парламентско-президентской республики.

Вся проблема в том, что на сегодняшний день в Украине мы не видим европейской модели парламентско-президентской республики. Кроме того, мы не разделяем тезис о существенном «усилении» правительства и «ослаблении» президента после 1 января 2006 г. И попытаемся это доказать. Давайте читать Конституцию и разбираться со статусом президента и правительства последовательно и честно.

Чего президент лишился
в связи с проведением конституционной реформы?

Если до реформы президент назначал весь состав Кабинета министров, при этом «согласие» на назначение со стороны парламента нужно было лишь для премьер-министра, то ныне ситуация изменилась. Полномочия по формированию правительства в большей степени перешли к Верховной Раде (срок полномочий которой был увеличен с четырех до пяти лет). Итак, президент лишился полномочий произвольно и без участия парламента формировать состав правительства. Но грустить по этому поводу не стоит, ведь такими полномочиями не обладает (и не может обладать в принципе) ни один президент в Европе (здесь и далее не принимаем во внимание Россию и Беларусь, которые, учитывая евростремления Украины, мягко говоря, не могут выступать образцом в конституционном строительстве). Даже в президентской республике, которой являются Соединенные Штаты Америки, президент лишен таких полномочий и назначает министров «по совету и с согласия сената».

Кроме того, президент Украины с 1 января 2006 г. уже не вправе произвольно «прекращать полномочия премьер-министра Украины и принимать решения о его отставке». Это действительно есть и от этого никуда не деться. Но стоит ли «пускать слезу» по этому поводу?! Ведь такими полномочиями не обладает ни один президент в Европе.

Какие полномочия остались у президента после 1 января 2006 г.?

Их условно можно разделить на две составляющие — полномочия, которыми традиционно наделены президенты, и полномочия, которые полагаются только украинскому главе государства. Первые из них мы не будем называть, а вот вторая группа полномочий делает конституционный статус президента чрезвычайно сильным.

Не является ли преувеличением вышесказанное? Нет, не является. Давайте вместе читать Конституцию и законы Украины. Мы готовы привести аргументы.

Аргумент первый. Начнем с того, что согласно части второй ст.102 Конституции, президент Украины является гарантом не только государственного суверенитета, территориальной целостности (как во Франции), но и «соблюдения Конституции Украины». В европейских государствах таким гарантом является исключительно судебная власть (как правило, Конституционный суд).

Настолько расширенная формулировка позиций президента как «гаранта» позволяет ему принимать самостоятельно меры по обеспечению «соблюдения Конституции Украины», самостоятельно при этом определять признаки ситуации, в которой нарушено (реально или мнимо) нормальное функционирование институтов конституционной системы.

Из этого следует: президент наделен прерогативой принимать меры по восстановлению действия этой самой Конституции. Чем серьезнее угрозы нарушения Основного Закона, тем шире диапазон возможных действий президента Украины «в защиту Конституции».

Аргумент второй. Согласно п.1 части первой ст.106 Конституции Украины президент «обеспечивает... национальную безопасность». В п.17 части первой той же ст.106 повторно подчеркивается, что он «осуществляет руководство в сферах национальной безопасности и обороны государства».

Что такое «национальная безопасность»? Это — «защищенность жизненно важных интересов человека и гражданина, общества и государства, при которой обеспечиваются постоянное развитие общества, своевременное выявление, предотвращение и нейтрализация реальных и потенциальных угроз национальным интересам». Представленное определение — не точка зрения, а содержание положения ст. 1 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины» от 19 июня 2003 г. В свете такого понимания национальной безопасности, трудно сказать, что именно в Украине не относится к «жизненно важным интересам» лица, общества и государства. Вопросы инфляции? Вопросы цены на импортируемые нефтепродукты? Или, быть может, не является «жизненно важным интересом» государства эффективная деятельность правительства или парламента? Конечно, является.

За решения такого чрезвычайно широкого (практически неопределенного) круга вопросов отвечает, значит, «слабый» президент Украины.

Аргумент третий. В п. 18 части первой ст.106 Конституции Украины предусмотрено, что президент «возглавляет Совет национальной безопасности и обороны Украины» (далее — СНБО). Что это за орган? СНБО является «координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны при президенте Украины» (часть вторая ст. 107 Конституции).

Несколько моментов, касающихся этого государственного органа:

а) СНБО (с довеском «при президенте Украины») не является совещательным (как подобный орган в Польше) или консультативным органом, он является органом государственной власти, который «координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны» (часть вторая ст.107 Конституции Украины). Координация и контроль — это реальные властные полномочия, а не вспомогательные. Учитывая законодательное определение объема «национальной безопасности», все органы исполнительной власти (от Кабинета министров Украины до районной государственной администрации) являются подконтрольными СНБО во главе с президентом по практически неопределенному кругу вопросов;

б) состав СНБО формируется президентом, а по должности в него входят премьер-министр, ключевые министры (министр обороны, министр внутренних дел, министр иностранных дел) и председатель Службы безопасности Украины. Председатель Верховной Рады не входит, но может принимать участие в его заседаниях. Остальные члены СНБО назначаются президентом, причем количественный состав СНБО не определен в законе. Подчеркнем, если министры в составе правительства являются солидарно ответственными перед президентом и Верховной Радой, то в качестве членов СНБО они подотчетны, причем индивидуально, единственному властному институту — президенту Украины. Это касается и премьер-министра.

Подытожим. Итак, «слабый» глава государства возглавляет государственный орган, в состав которого рядовым членом входит премьер-министр, а решения этого органа вводятся в действие указами президента.

Скажем откровенно и быть может откроем тайну — в других европейских государствах органа, подобного нашему СНБО, в мирное время не существует и не может существовать вообще, учитывая конституционные идеи демократии, распределение власти, гласность ее деятельности.

Аргумент четвертый. Перед президентом Украины ответственен Кабинет министров Украины (часть вторая ст.113 Конституции). Норма, предусматривающая это, сформулирована следующим образом: «Кабинет министров Украины ответственен перед президентом Украины и Верховной Радой Украины, подконтролен и подотчетен Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных этой Конституцией».

Может показаться, что приведенная норма Основного Закона предполагает только «ответственность» правительства перед президентом, с одной стороны, а с другой — его «ответственность», «подотчетность» и «подконтрольность» перед парламентом. Однако отличия условны, и отражают лишь профессиональный уровень разработчиков такой конституционной формулы. Правительство не может быть перед парламентом отдельно ответственным и отдельно подконтрольным, ведь «ответственность» (речь идет о политической ответственности) в своем содержании, в частности, предполагает и подотчетность, и подконтрольность.

Можно и впредь насмехаться над этой формулой, например, спросить: может ли быть ответственность правительства перед президентом без подконтрольности ему же?! Но не будем. Тем более что хотели тут подчеркнуть иное — ни в одном европейском государстве правительство не ответственно перед президентом.

Аргумент пятый. Следует обратить внимание на правовые акты, издаваемые президентом Украины. Согласно части третьей ст.106, «Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, являющиеся обязательными для выполнения на территории Украины». Обращает внимание на себя то, что акты главы государства обязательны для выполнения на территории Украины без указания субъектов, которым они адресованы. Это означает их обязательность для всех участников общественных отношений, в частности и для правительства. Чтобы именно у правительства сомнений не возникало по этому поводу, часть третья ст.113 Конституции четко установила: «Кабинет Министров Украины в своей деятельности руководствуется этой Конституцией и законами Украины, а также указами президента Украины и постановлениями Верховной Рады Украины, принятыми в соответствии с Конституцией и законами Украины». Итак, Кабинет министров руководствуется в своей деятельности указами президента, то есть правовыми актами, издаваемыми «слабым» главой государства. Если указ президента Украины является обязательным для правительства, то, очевидно, глава государства вправе посредством указов направлять его деятельность. Для Украины это стало уже традиционным, но в Европе такой модели взаимоотношений президента и правительства не наблюдается.

Можно и иначе сформулировать эту проблему. Из изложенного следует — указы главы государства обладают высшей юридической силой по сравнению с юридической силой актов правительства, ведь они обязательны и для правотворческой деятельности Кабинета министров Украины. В такой ситуации трудно считать украинское правительство главным центром принятия решений в государстве, как это заведено в любой европейской стране. У нас таким главным центром является все тот же «слабый» президент.

Аргумент шестой. Для тех, кто все еще не поверил «кто в доме хозяин» (под домом имеется в виду Украина), укажем, что президент Украины, согласно Конституции, «приостанавливает действие актов Кабинета министров Украины по причине несоответствия Конституции с одновременным обращением в Конституционный суд Украины по поводу их конституционности» (п. 15 части первой ст.106 Конституции Украины). Не будем опять повторять, что ни один европейский президент такого права не имеет — читатель и так уже догадался.

Впрочем, любознательный читатель заметит, что президент только «приостанавливает», а не «отменяет» акты правительства, для их направления в Конституционный суд. Так и есть, но если учесть срок конституционного производства в Конституционном суде, то станет понятной действенность этого полномочия главы государства.

Резюме: «слабый» президент Украины запросто может приостановить любое постановление Кабинета министров Украины для его реальной или мнимой проверки на предмет конституционности.

Аргумент седьмой. В Европе правительства ведут активную законопроектную работу, ведь серьезную общественную проблему невозможно решить на подзаконном уровне при помощи актов исполнительной власти. С этой целью правительство как основной составитель проектов законов пользуется привилегией определять законопроекты внеочередными для их своевременного рассмотрения и принятия парламентом. Такова европейская практика.

В Украине все иначе. Читаем снова нашу Конституцию: «Законопроекты, определенные президентом Украины как неотложные, рассматриваются Верховной Радой Украины вне очереди» (часть вторая ст.93). Краткое резюме: парламент Украины вне очереди рассматривает законопроекты, неотложность которых определяет только наш «слабый» президент. А как же правительство? Оно может подать неотложный законопроект через президента, если он, правда, не будет возражать.

Аргумент восьмой. Президент Украины назначает на должность и освобождает от должности глав местных государственных администраций, хоть и «по представлению Кабинета министров Украины». Так называемые губернаторы назначаются и увольняются именно указом президента Украины. Главы местных государственных администраций во время осуществления своих полномочий отвечают перед президентом Украины и Кабинетом министров Украины. Но из этих двух государственных органов только президент вправе отменить решения губернаторов, если они противоречат актам законодательства Украины. Именно президент самостоятельно принимает решение об увольнении главы местной государственной администрации в случае высказывания ему недоверия соответствующим местным советом.

Резюме: в отличие от любого европейского государства президент Украины назначает и снимает подответственных ему руководителей областных и районных государственных администраций, в которых и сосредоточены исполнительно-распорядительные полномочия на соответствующих территориях. Такая модель позволяет «слабому» президенту осуществлять управление государством через глав областных и районных государственных администраций при минимальном участии правительства.

Можно привести и другие аргументы. С 1 января 2006 г. президент Украины получил право роспуска парламента в трех определенных Конституцией Украины случаях — это классический признак парламентаризма (парламентской или смешанной республики). Однако нетипично здесь иное: такое полномочие главы государства в Украине является дискреционным (т.е. осуществляющимся самостоятельно и по его собственной инициативе, поскольку «консультации» ни к чему не обязывают) и, к примеру, правительство не может на него повлиять. Это означает, что президент самостоятельно будет определять признаки парламентского кризиса как основание для роспуска законодательного органа.

Кроме того, одно из оснований для досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины — «в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета министров Украины» — может быть перефразировано таким образом: если президент своевременно не подаст в парламент кандидатуры министра обороны и министра иностранных дел, то у него возникает полномочие роспуска парламента. И это не шутка, ведь если для представления им кандидатуры премьер-министра Конституция устанавливает 15-дневный срок, то для внесения в парламент двух других упомянутых кандидатур такой срок не установлен. Так что только от воли главы государства зависит завершенность формирования «личного состава Кабинета министров Украины».

Насколько «силен» Кабинет министров Украины с 1 января 2006 г.?

Со статусом правительства, которое конституционно в Украине, будто в насмешку, определяется как «вышестоящий орган в системе органов исполнительной власти» (часть первая ст.113 Конституции Украины), также надо разобраться спокойно и тщательно.

Начать следует с анализа первого конституционного полномочия правительства, согласно которому оно «обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины» (п. 1 ст.116 Конституции Украины). Кабинет министров Украины, следовательно, осуществляет внутреннюю и внешнюю политику государства, обеспечивая выполнение при этом не только законов, но и актов президента.

Не следует забывать и о том, что, в сущности, согласно Конституции Украины, президент «является гарантом» или «осуществляет руководство» в той управленческой сфере и в тех вопросах, которые правительство практически «обеспечивает» или «принимает меры». Это касается и государственного суверенитета, и национальной безопасности, и обороны, и соблюдения прав и свобод граждан, и внешнеполитической деятельности государства.

Может показаться, что в ином, по конституционному статусу, правительство Украины напоминает аналогичные органы в европейских странах. Но только если не учитывать вышеперечисленное — от его ответственности перед президентом и до обязанности обеспечивать выполнение актов президента.

Давайте еще раз сравним статус правительства Украины со статусом правительства в президентско-парламентской республике, которой является Франция. В этой стране правительство «определяет и осуществляет политику наций», «распоряжается администрацией и вооруженными силами», и «несет ответственность перед парламентом» (ст.20 Конституции Французской Республики). В Украине Кабинет министров не определяет политики наций и не распоряжается ни администрацией, ни Вооруженными силами.

В Польше, которая на самом деле является парламентско-президентской республикой, у правительства также гораздо более сильные конституционные позиции, чем в Украине. Согласно ст.146 Конституции Польской Республики, «к компетенции правительства относятся вопросы политики государства, не закрепленные за другими государственными органами и органами территориального самоуправления». Это значит, что правительству в этой стране принадлежат все полномочия, не закрепленные за другими конституционными органами. В Украине же подход совсем другой.

В последнее время украинское общество обратило внимание на институт контрасигнации (скрепление подписью премьер-министра и министра, ответственного за акт и его выполнение) указов президента. Возможно, именно этот институт позволяет правительству ограничивать указотворчество главы государства? Снова разочарование.

Скрепления подписью членов правительства, согласно части четвертой ст.106 Конституции, требуют указы президента по четырем вопросам: 1) назначение и смещение глав дипломатических представительств; 2) возглавление СНБО; 3) принятие в случае необходимости решения о введении в Украине или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объявление в случае необходимости отдельных местностей Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации; 4) образование судов.

Если во Франции, за некоторыми исключениями, все полномочия президента осуществляются актами, которые подлежат контрасигнации премьер-министром и соответствующим министром (ст.19 Конституции Французской Республики), то в Украине всего четыре конституционных полномочия президента из тридцати одного требуют контрасигнации. Существенно ли влияет этот институт на концентрацию властных ресурсов в руках президента? Сомневаемся.

Если кто-нибудь полагает, что процедура контрасигнации ограничивает полномочия президента в сфере национальной безопасности, он ошибается. Если касательно полномочия «возглавление СНБО» (п. 18 части первой ст.106 Конституции) указ президента требует контрасигнации, то его же указ касательно полномочия «осуществление руководства в сферах национальной безопасности и обороны» (п.17 части первой ст.106 Конституции Украины) контрасигнации уже не требует.

Если кто-либо полагает, что институт контрасигнации ограничивает полномочия президента в сфере внешней политики, то он тоже ошибается. Если для указа президента о назначении дипломатического представителя необходимо «скрепление подписью», то для указа об осуществлении полномочий «руководства внешнеполитической деятельностью государства» (п.3 части первой ст.106 Конституции) виза премьер-министра не нужна.

Почему настолько слабы конституционные позиции Кабинета министров Украины — вопрос к авторам нынешней редакции Конституции.

Каков конституционный статус премьер-министра Украины?

Отдельно хочется отметить конституционный статус премьер-министра Украины. Часть пятая ст.114 Конституции определяет, что он «руководит работой Кабинета Министров Украины, направляет ее на выполнение Программы деятельности Кабинета Министров Украины, одобренной Верховной Радой Украины», а часть вторая ст. 117 устанавливает подписание им актов правительства. Других конституционных функций наш премьер не имеет. Кстати, ст.114 Конституции изложена именно в новой редакции в процессе реформы.

Подчеркнем, следовательно, премьер-министр руководит работой правительства, направляя на выполнение программы его деятельности, одобренной парламентом. Возникает вопрос: а как руководить работой правительства, если не на что ее направлять?! Имеется в виду ситуация, когда отсутствует программа деятельности правительства, одобренная парламентом. Мы допускаем, что цели деятельности правительства Украины в таком случае определяет сам премьер-министр. Мы не смеемся, мы серьезно задаем вопрос: какой нормой Конституции предусмотрено полномочие премьер-министра определять основные направления деятельности правительства? Никакой. В российской конституции, например, оно в ст.113 определено очень четко. А у нас — нет.

Почему так низок статус руководителя правительства Украины? Этот вопрос снова следует адресовать авторам вышеупомянутых конституционных положений. Кроме того, нас искренне удивляет благосклонность Виктора Федоровича к нынешней редакции Конституции.

Премьер-министр Украины конституционно «принижен» по сравнению с французским премьером, который «обеспечивает выполнение законов», при соблюдении некоторых условий «осуществляет регламентарные полномочия и назначает на гражданские и военные должности», «замещает в случае необходимости президента» и «несет ответственность за национальную оборону» (ст.21 Конституции Французской Республики). Украинский премьер, как ни странно, лично не несет ответственности ни за один вопрос и не назначает никого ни на гражданские, ни на военные должности и, тем более, не замещает президента ни в одном случае.

В это трудно поверить, но премьер-министр Украины не вправе даже выступать от лица правительства, представлять его перед другими государственными органами внутри государства или за его пределами. К сожалению, Конституция в самом деле этого не предусматривает. Например, глава Верховной Рады, согласно п.4 части второй ст. 88 Конституции, «представляет Верховную Раду Украины в отношениях с другими органами государственной власти Украины и органами власти других государств», а для премьер-министра, повторимся, это не предусмотрено.

Автора этих строк упрекнут: не надо так уж формализировать, ведь это же естественно, что премьер-министр, руководя правительством, будет выступать от его имени и осуществлять некоторые его полномочия непосредственно. Но такая постановка вопроса означает, что правительство будет делегировать свои конституционные полномочия премьер-министру. Мы не принимаем такой подход, поскольку есть одна «мелочь» — Конституция Украины этого не только не предусматривает, но и прямо запрещает, установив в части второй ст.19, что органы государственной власти, их должностные лица «обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами». Поэтому мы остаемся на позиции, из которой следует: конституционные полномочия правительства как института никоим образом не принадлежат лично его руководителю как служебному лицу.

Если и тут сделать краткое резюме, то подчеркнем: премьер-министр Украины не является конституционным органом власти, в отличие от большинства премьеров в европейских странах, и, помимо руководства правительством, не наделен самостоятельными конституционными полномочиями, он — всего лишь руководитель (руководящий орган) Кабинета министров Украины как коллегиального органа.

Выводы

В Украине 1 января 2006 г. не состоялся переход от президентско-парламентской к парламентско-президентской республике по двум причинам.

Во-первых, в Украине не было президентско-парламентской республики. Конституция 1996 г. в старой редакции ее не предусматривала. Это была нетипичная форма правления с концентрацией власти в руках президента, степень которой была несовместима с европейским конституционализмом. Именно на ее основе сформировался авторитарный режим Л.Кучмы.

Во-вторых, с 1 января 2006 г. в Украине не была введена парламентско-президентская республика, поскольку конституционная реформа ввела форму правления, при которой президент и в дальнейшем наделен беспрецедентно широкими конституционными полномочиями, а правительство, уже опирающееся на парламентское большинство, вопреки новым сенсорным ощущениям, не имеет достаточных конституционных рычагов, присущих правительствам европейских государств. По своим основным признакам современная форма правления в Украине, существенно отличаясь от парламентско-президентских республик в Европе, и в дальнейшем имеет специфический нетипичный характер.

Поэтому, думается, в новой полноценной конституционной реформе (принятие новой конституции или ее новой редакции), которая создала бы демократическую и эффективную модель власти, заинтересован глава государства, не причастный к созданию ныне существующей системы власти. Тем более что он все еще несет моральную ответственность за институционально-правовое возрождение демократии в Украине. В этом же должна быть заинтересована и парламентско-правительственная коалиция, которая сегодня лишена эффективных инструментов реализации своих программных идей. Наконец, в новой конституции заинтересована страна, так как существующая форма правления дискредитирует ее, противопоставляет всему тому, что выработал европейский конституционализм за последние века.

Поделиться
Заметили ошибку?

Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter или Отправить ошибку

Добавить комментарий
Всего комментариев: 0
Текст содержит недопустимые символы
Осталось символов: 2000
Пожалуйста выберите один или несколько пунктов (до 3 шт.) которые по Вашему мнению определяет этот комментарий.
Пожалуйста выберите один или больше пунктов
Нецензурная лексика, ругань Флуд Нарушение действующего законодательства Украины Оскорбление участников дискуссии Реклама Разжигание розни Признаки троллинга и провокации Другая причина Отмена Отправить жалобу ОК
Оставайтесь в курсе последних событий!
Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Следить в Телеграмме