Зачем слону грабли в посудной лавке?

Незаметно подкралась важная дата во внешней политике Украины. 16 мая исполняется пять лет с момента вступления нашей страны во Всемирную торговую организацию, которому предшествовали 13 лет дипломатических переговоров…

Перед обретением Украиной членства в ВТО была проведена огромная работа, аналогов которой, по нашему мнению, в истории украинской государственности еще не было. Национальные и международные эксперты помогали установить перечень норм национального законодательства, которые было необходимо привести в соответствие с нормами и правилами ВТО. Правительство разрабатывало законопроекты, а парламентарии, часто в горячих дискуссиях, их принимали. Дипломаты провели тысячи часов переговоров с делегациями стран - членов ВТО, чтобы на двусторонней основе согласовать условия вступления.

Уже на этом этапе проявились проблемы взаимодействия заинтересованных субъектов как внутри страны, так и на международном уровне. Внутри страны - отсутствие механизмов сотрудничества, например, ассоциаций заинтересованных предпринимателей с правительством. Поэтому во время переговоров о вступлении в ВТО представители бизнеса часто не могли донести до властей свои предложения, которые бы позволили учесть долгосрочные последствия принимаемых решений.

Отдельные украинские политики и представители промышленности часто утверждают, что вступление в ВТО носит негативный характер не только для многих украинских предприятий, но и для целых отраслей народного хозяйства. Смеем категорически не согласиться с этим утверждением, так как оно не учитывает мировой финансовый кризис. Напомним: Украина стала членом ВТО 16 мая 2008 г., а уже в сентябре началось падение курса гривни, приведшее к ее девальвации по отношению к доллару на десятки процентов. Этот фактор является решающим для статистической оценки последствий вступления Украины в ВТО. В связи с резкой девальвацией гривни у импортеров возникли огромные проблемы с платежами за импортируемый товар. Одновременно намного снизилась покупательная способность граждан. После значительного падения в 2009-м импорт достиг своего предкризисного уровня фактически только в прошлом году, причем далеко не по всем позициям. А значит, возможное негативное влияние на национальных производителей зарубежных поставок аналогичных товаров не является определяющим. Надо помнить и то, что в Украине пошлины на импортные товары к моменту вступления в ВТО снижались уже несколько лет. Одновременно в других странах - членах ВТО снижались пошлины и для украинских товаров. Не так ли?

По единодушным оценкам как политиков, так и независимых аналитиков, кризисные явления в экономике продолжались в течение 2009–2011 гг. Их сменила прошлогодняя стагнация. Поэтому говорить о том, что проблемы в украинской экономике возникли в связи со вступлением в ВТО, по меньшей мере, поверхностно. К сожалению, до настоящего времени у нас практически не проводились глубокие и всесторонние экспертные исследования на предмет того, насколько вступление Украины в ВТО изменило экономику страны, в том числе в условиях мирового финансового кризиса.

Следует констатировать, что даже в государственных органах, несущих политическую ответственность за разработку международной торговой политики Украины, все еще не сложилось целостное понимание целей, задач и возможностей ВТО. В ходе политических дискуссий с упоминанием ВТО их участники говорят, как правило, только об импортных пошлинах, которые были снижены при вступлении в эту организацию Украины. Иногда упоминают о защитных мерах, вводимых другими государствами против украинского экспорта, или о таких же мерах, которые Киев должен ввести против импорта определенных товаров из-за рубежа. Однако перечисленное - лишь небольшая часть возможностей, которые страна получает, становясь членом этой международной организации.

Рассматривая роль членства Украины в ВТО, нельзя не сказать, что сотрудничество в ее рамках также является только частью международной торговой политики нашей страны. В связи с этим хотелось бы уделить некоторое внимание и вопросу, кто в нашей стране разрабатывает и реализует международную торговую политику.

Украина первой среди стран бывшего СССР в апреле 1991 г. приняла Закон "О внешнеэкономической деятельности", определивший основы не только ВЭД, но и государственной политики в области международной торговли.

Именно в этом законе задолго до принятия Конституции 1996 г. была определена роль Верховной Рады, Кабинета министров, Национального банка, Центрального органа власти по вопросам экономической политики, Государственной таможенной службы, Антимонопольного комитета Украины, а также Межведомственной комиссии по международной торговле. Некоторые вопросы отнесены к компетенции органов местного управления. В дальнейшем законодательство, регулирующее внешнеэкономическую деятельность, бурно развивалось. Были приняты Таможенный и Хозяйственный кодексы, ряд специальных законов, многие сотни подзаконных нормативных актов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность предприятий и физических лиц-предпринимателей.

К сожалению, практика последних лет показывает, что Закона "О внешнеэкономической деятельности", да и других перечисленных законов явно недостаточно. С момента вступления Украины в ВТО мы нуждаемся не только в регулировании ВЭД, но и в качественно и интеллектуально обновленной международной торговой политике. По аналогии с шахматами: ВЭД - это двухмерные шахматы, а международная торговля - трехмерные. Ведь за последние 15 лет Украина стала участником сотен дву- и многосторонних международных соглашений в области торговли, которые предоставили как огромное количество инструментов для развития, так и серьезнейшие вызовы для государственных менеджеров, призванных этими инструментами управлять.

В соответствии с Законом "О внешнеэкономической деятельности" политику ВЭД разрабатывают, прежде всего, Кабмин и Министерство экономического развития и торговли. В структуре Минэкономразвития действуют департаменты: внешнеэкономической деятельности, торгово-экономического сотрудничества, торгово-экономического сотрудничества со странами СНГ и Российской Федерацией, сотрудничества с Европейским Союзом, сотрудничества с международными финансовыми организациями и координации международной технической помощи. Существующий департамент ВТО и по вопросам торговой защиты занимается вопросами торговой политики в рамках ВТО, мониторинга выполнения соглашений ВТО, сотрудничеством и переговорами с международными организациями и группировками, доступа к рынкам в рамках ВТО, обработки запросов и нотификаций, антидемпинговыми, специальными и компенсационными расследованиями. В структуре других министерств и ведомств также давно и уже традиционно действуют подразделения, призванные развивать внешнеэкономические связи в отдельных отраслях.

Казалось бы, у государства достаточно структур, призванных заниматься разработкой и реализацией международной торговой политики. Но остается ощущение, что когда дело доходит до конкретных менеджерских решений, то зачастую происходят сбои, приводящие к долгосрочным негативным последствиям.

Один из наиболее ярких примеров последних лет: отсутствие конструктивной координации и прямые противоречия между президентом и премьер-министром, что привело к заключению контракта между НАК "Нафтогаз Украины" и РАО "Газпром" на поставку газа в Украину на гораздо более невыгодных условиях, чем звучали перед началом переговоров. А ведь в этих переговорах, кроме первых лиц государства, были задействованы представители целого ряда министерств и ведомств.

Крупнейшей внешнеполитической проблемой, сдерживающей развитие внешней торговли, стало затягивание с подписанием Соглашения об ассоциации и зоне свободной торговли с ЕС, связанное с неторопливостью украинских властей при решении проблем в судебной системе страны.

Вот совсем недавний случай. Первоначально Россия ввела утилизационный сбор, взимаемый при импорте автомобилей. В ответ на это Украина также ввела утилизационный сбор в отношении автомобилей российского происхождения. На вопрос газеты "Коммерсант",насколько этот шаг решит проблемы украинского автомобилестроения, тогдашний министр П.Порошенко ответил: "Вообще не решит". На следующий вопрос газеты: "Зачем же он нужен?", министр дал еще более странный ответ: "Это постановление было разработано Минэкологии, было бы корректно, чтобы его комментировал министр экологии. Единственное, в чем мы принимаем участие, - это в переговорах с Россией о взаимном неприменении этого сбора". То есть Минэкономразвития вообще не имело отношения к важнейшему правительственному решению по вопросу международной торговли со стратегическим партнером?! А как же полномочия, предусмотренные Законом "О внешнеэкономической деятельности"?

Еще один показательный пример запрограммированных менеджерских сбоев: такая важная фигура, как государственный уполномоченный КМУ по вопросам сотрудничества с Россией, странами СНГ и Евразийского экономического сообщества В.Мунтиян, согласно положению о его деятельности от
15 июня 2011 г., подчинялся первому вице-премьер-министру - министру экономического развития и торговли. В течение довольно длительного времени эта должность была поделена между В.Хорошковским и П.Порошенко. Фактически, задачи госуполномоченный получал от Порошенко, а отчитывался перед Хорошковским. Похожая ситуация наблюдалась и в статусе В.Пятницкого - правительственного уполномоченного по евроинтеграции. Возможно, именно поэтому весьма часто приходилось наблюдать, как два высокопоставленных чиновника, работающих в одном правительстве, делали заявления, которые можно было расценить как несовпадающие, с точки зрения единой международной торговой политики.

И еще пример. 13 ноября 2012 г. посол Украины в России В.Ельченко на встрече с московскими студентами на вопрос о перспективах вступления Украины в Таможенный союз внезапно ответил следующее: "Мы не говорим ни да, ни нет. Перспективы есть. Если эти тенденции (по росту взаимной торговли со странами ТС), которые сегодня существуют, плюс мы видим кризисные явления в ЕС, - будут сохраняться, то ответ будет скорее да, чем нет". Практически немедленноМИД Украиныдезавуировало высказывание посла: "Мы просим не создавать ненужную интригу вокруг высказываний посла Украины в России Владимира Ельченко, который является опытным дипломатом, не привыкшим давать однозначные простые ответы на сложные вопросы". А вице-премьер Хорошковский еще категоричнее уточнил: "В 2010 г. мы закрепили законодательно приоритет внешней политики и евроинтеграции... Относительно вступления в Таможенный союз - то это вне закона".

В сентябре 2012 г. Украина подала заявку в ВТО на пересмотр пошлин по 371 тарифной позиции. Речь идет о тех размерах пошлин, которые были согласованы во время переговоров об условиях вступления в ВТО. И все вроде бы ничего, правила и нормы организации предусматривают право страны ходатайствовать об изменении пошлин. Если бы не одно "но": количество предлагаемых к пересмотру тарифных ставок - самое большое с момента создания организации. Это либо подтверждение слабой подготовки наших представителей в ходе переговоров об условиях вступления в ВТО, либо последствия слабой дипломатической продуманности внесения этих предложений.

Сразу же после получения секретариатом ВТО документов от Украины вспыхнул дипломатический скандал. Не самые последние наши торговые партнеры, среди которых Бразилия, Канада, Евросоюз, Исландия, Япония, Корея, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Турция, США, Гонконг и Китай, поддержали призыв к Украине отозвать заявку на пересмотр тарифных обязательств. По их мнению, заявка на 371 тарифное наименование выходит за рамки предполагаемой сферы применения Статьи XXVIII ГАТТ. Кроме того, эти страны не уверены, что Украина сможет компенсировать пересмотр ставок другим членам ВТО, как это предусмотрено правилами организации. В ответ на некоторые заявления официальных лиц из Киева о том, что не так уж и много членов ВТО недовольны такими действиями Украины, заместитель торгового представителя Соединенных Штатов, посол США при ВТО Майкл Пунке подчеркнул, что на заседании генерального совета ВТО все его страны-члены были близки к единогласной поддержке государств, выразивших обеспокоенность. По его же словам, японский посол отметил, что не было никакой поддержки позиции Украины, и призвал всех, кто поддерживает Украину, заявить об этом, но никто этого не сделал.

К сожалению, аргументы Киева в связи с дипломатическим скандалом, возникшим сразу же после передачи документов в ВТО, были слабыми. В.Пятницкий, например, объяснил, что возможные диапазоны для импортных пошлин наша страна определила еще в 1990-х годах, когда начался процесс вступления страны в ВТО. За это время экономическая ситуация в Украине и мире изменилась, из-за чего теперь, по мнению Пятницкого, возникла необходимость модифицировать тарифы. Согласитесь, что, несмотря на изменения в экономической ситуации, как-то странно слышать, что именно это было причиной необходимости установить рекорд по количеству изменений тарифных позиций.

"Старожилы ВТО уже давно создали для себя комфортные торговые условия. И мы тоже хотим создать нормальную защиту для своих производителей", - подчеркнул в интервью "Деловой столице" В.Пятницкий. Да, но
13 лет переговоров?.. А премьер-министр Н.Азаров, выступая на пресс-конференции в Норвегии, которая в числе ряда других стран призвала Украину отозвать свою заявку, обратил внимание своего коллеги Столтенберга на то, что Украина не хуже Норвегии, также применяющей защитные меры в отношении импорта сыров. Да, но 371 тарифная позиция - это ведь не только сыры? И защитные меры - это вовсе не пересмотр тарифов.

Несмотря на то, что не во всех этих примерах есть прямая связь с ВТО, необходимо отметить, что практически все они так или иначе связаны с нашими обязательствами перед организацией. И нельзя сказать, что о проблемах коммуникаций неизвестно в
высших эшелонах власти. Вот какие проблемы обозначил Национальный институт стратегических исследований в аналитической записке, представленной в прошлом году:

- отсутствие четкого понимания правовой базы ВТО, что приводит к решениям и проектам нормативных актов, которые или противоречат правилам ВТО, или подменяют содержание правовой базы ВТО;

- пассивность страны при решении конфликтных вопросов внешней торговли, других задач по отстаиванию интересов Украины с использованием институтов ВТО;

- пассивность в переговорных процессах в рамках ВТО, приводящая к тому, что Украина фактически не принимает участия в обсуждении основных вопросов, стоящих в повестке дня ВТО;

- недостаток коммуникативной активности, которая бы способствовала формированию позитивного имиджа страны во внешнеэкономических отношениях;

- отсутствие усилий по поиску партнеров в рамках ВТО, в связи с чем с момента присоединения к ней Украина стала членом только одной группы недавно присоединившихся государств, не проявляя активности в переговорах с другими группами стран, чьи интересы соответствуют украинским интересам.

Видимо, с учетом этих факторов на прошлой неделе президент издал указ о создании Государственной комиссии по вопросам сотрудничества с ВТО. Наконец-то появился документ, в котором ясно ставится задача подготовки и внесения согласованных предложений по вопросам обеспечения единого внешнеполитического курса Украины в отношениях с ВТО и государствами - членами ВТО. Это хороший знак. Впрочем, не обошлось без пикантного. В состав комиссии вошли восемь заместителей министров. Главой комиссии назначен опытнейший А.Гончарук, советник президента Украины. Не говорит ли это о том, что президент не дождался от правительства согласованной государственной политики в области международной торговли и решил лично заставить ключевые министерства попытаться наладить это направление? Время покажет.

На наш взгляд, создание такой комиссии - важный, но недостаточный шаг. Ведь, кроме ВТО, есть еще двустороннее и региональное торгово-экономическое сотрудничество. Кроме перечисленных выше проблем, существует еще протекционизм в пользу некоторых государственных экспортеров, сопровождаемый скандальными обвинениями в коррупции. А есть еще недооценка правительством роли Антимонопольного комитета в реализации торговой политики, кричащие проблемы у иностранных инвесторов и с защитой интеллектуальной собственности, с подготовкой специалистов в области международной торговли как для государственных органов, так и для бизнеса. Да и много чего еще есть, где мы ведем себя как слон в посудной лавке и наступаем на собственные грабли... Будет правильным ускорить создание действенной системы разработки и осуществления единого внешнеполитического курса в области международной торговли. Как и сказал президент.