Темп реформ

С начала 90-х в среде политиков, экономистов и политэкономистов развернулась эпическая битва между градуалистами старой школы, настаивавшими на постепенности реформ, и сторонниками шоковой терапии, агитировавшими за быстрые, решительные и комплексные меры.

Первые уверяли, что реформы - это болезненный процесс, нужно дать людям и структурам адаптироваться, да и вообще не стоит ломать старое, пока оно работает, лучше нарастить поверх новое, как в Китае, где в свое время не стали ломать плановую систему, а разрешили предприятиям продавать сверхплановую продукцию по рыночным ценам. Планы выполнялись по-прежнему, зато поверх них начал складываться рынок, а общее производство ощутимо выросло. Да и в целом, казалось бы, успех Китая наглядно демонстрирует, что главное - не темп реформ, а неуклонная последовательность.

Вторые возражали, что, с одной стороны, всякие переходные состояния часто порождают разного рода злоупотребления и приводят к падению уровня жизни. А с другой - они же порождают "промежуточных победителей", заинтересованных в частичных реформах, то есть в застревании на некомфортном для большинства переходном этапе. При этом у реформаторов есть ограниченное окно возможностей, в котором решительные реформы осуществимы, - самый, наверное, успешный "шоковый терапевт" Лешек Бальцерович назвал его периодом экстраординарной политики. Дальше, с одной стороны, иссякает готовность народа терпеть трудности, с другой - мобилизуются противники реформ.

Однако в Украине не сработал ни один из этих подходов. Изначально наше правительство (в отличие от России) пыталось идти именно первым, постепенным, путем. Собственно, именно боязнь попасть под каток "шоковых" гайдаровских реформ в свое время заставила партхозноменклатуру мгновенно развернуться на 180 градусов и присоединиться к требованиям независимости. Правительства Фокина, Кучмы, Звягильского и Масола всячески сопротивлялись либерализации цен, много раз пытались возобновить контроль над ними - и потерпели полное фиаско. Все они накачивали деньгами госпредприятия в тщетной попытке сдержать обвальное падение производства (неизбежное по многим причинам). Из этого получилась гиперинфляция, съевшая все сбережения и оборотные средства, и падение оказалось еще большим, чем могло бы быть. В России в это время дела тоже обстояли неважно, но куда лучше. В общем, эти события, казалось бы, подтвердили правоту сторонников шоковой терапии. Да и в целом, если оглянуться на почти тридцать лет, прошедшие с момента начала перехода от плана к рынку в странах бывшего советского блока, то результат, казалось бы, налицо: как лишний раз подтвердило очередное исследование на сей счет, там, где реформы шли быстрее, потери были меньше, а конечный результат лучше.

Но не стоит торопиться с выводами и обобщениями: если присмотреться внимательнее, то в той же Польше приватизацию, например, проводили крайне постепенно. Да и в целом Польша постепенно перестает быть таким уж положительным примером: там пришли к власти популисты, во многом сыгравшие как раз на проблемах, порожденных быстрыми реформами. Не говоря уж о России, где реформы закончились оглушительным кризисом 1998 г., который, среди прочего, поменял и направление политики - реванш состоялся менее чем через десять лет после них. Ну и Китай, конечно, остается бельмом на глазу у сторонников "большого скачка".

Да и у нас тоже пробовали осуществлять решительные рыночные реформы - именно такую политику провозгласил Леонид Кучма в 1995-м, хотя темпы инфляции начали сокращаться даже раньше, уже с 1994-го, когда НБУ возглавил Ющенко. Результаты были действительно лучше, чем от неуклюжих попыток сохранить остатки "совка". Однако, как и в России, на смену "красным директорам" - "промежуточным победителям" этих попыток пришли "олигархи", хотя и более эффективные собственники, но тоже не заинтересованные в полноценной рыночной экономике с верховенством права и защитой собственности. Результатом стал хоть и не откат, как у восточных соседей, но застревание в промежуточном плохом равновесии на долгие годы. В этом смысле шоковая терапия, к сожалению, не сработала так, как было задумано. При этом в эти же годы соседняя Беларусь, наоборот, восстановила контроль над ценами и встала на путь градуализма - и сейчас по уровню жизни она обгоняет Украину. Не говоря уж о Казахстане, который по этому показателю вообще впереди всего бывшего СССР. Очевидно, в успехах и неудачах сыграли роль не только темпы реформ, но и другие обстоятельства, которые компаративисты обычно не принимают во внимание.

Во-первых, мейнстримные экономисты привычно исходят из представления о некоем всемогущем государстве, в котором откуда-то возникает (или не возникает) "политическая воля", в частности в отношении реформ. Мало есть более вредных упрощений. С одной стороны, даже в развитых странах государство отнюдь не все может, оно просто лучше осознает границы своих возможностей и реже замахивается на те сферы, где попытка отрегулировать нечто против шерсти заведомо приведет только к массовым нарушениям, которые нет шансов побороть. Это соображение, к счастью, сильно ограничивает простор "политической воли" этатистов.

С другой стороны, власть не от бога, и сама по себе политическая воля не приходит, она возникает из сложного взаимодействия политико-экономических и социально-политических обстоятельств с фундаментальными культурными особенностями, убеждениями и привычками граждан, если не диктуется ими. Иными словами, она преимущественно не внешний, экзогенный, фактор, а внутренний, за исключением разве что оккупированных стран. В результате этих двух факторов реформаторы на самом деле имеют только узкий коридор возможностей, в пределах которого они могут выбирать свою политику, в том числе и темп реформ.

Во-вторых, даже в тех пределах, в которых можно говорить о роли независимой политической воли, ее результаты могут быть разными в зависимости от культурно-институционального контекста. Посткоммунистические страны находились на разных уровнях развития общества с точки зрения трансформации более глубокой и масштабной, от "ограниченного доступа" к "открытому" (по Норту, Вейнгасту и Уоллису). В странах Центральной Европы и Балтии сохранились люди, помнившие докоммунистические времена, там не было таких суровых чисток, а в некоторых из них сохранились остаточные свободы, в том числе даже кое-где частная собственность на землю. В итоге к моменту, когда реформы стали возможны политически, общество уже созрело и перезрело, о чем свидетельствуют восстания в период советского правления. Ни в одной из них не было вопроса "куда идти?" - все они практически немедленно взяли курс на ЕС и НАТО. Другими словами, там в руки реформаторов упал уже спелый плод. В отличие от них, страны остального бывшего СССР не только вдвое дольше были под коммунистическим гнетом. Сам факт, что противоестественное учение победило именно в этой части мира, косвенно свидетельствует о том, что для этого были определенные предпосылки, уходящие корнями вглубь истории куда дальше большевизма, и они более фундаментальные. Соответственно, и реформы, призванные избавить эти страны от последствий коммунистического правления, закономерно оказались менее успешными, в том числе, но не только, из-за того, что там не было политической воли.

Таким образом, одни и те же фундаментальные условия, с одной стороны, обусловили высокие темпы реформ в тех странах, которые были к ним больше готовы, а с другой - что неудивительно, обеспечили этим реформам больший успех в тех же странах. А тем, где фундаментальные условия были хуже, не помогло ничего. Большое значение имели также культурные различия, о которых обычно стараются политкорректно умалчивать. Например, упомянутое выше китайское ноу-хау по постепенному наращиванию рынка над планом было потом применено в СССР - с прямо противоположным результатом: увидев возможность заработать живую копейку, предприятия забили на план или сторговали себе послабления (ведь планы были предметом "иерархического торга", как назвал его Егор Гайдар) и бросились продавать образовавшиеся излишки на бирже, по рыночным ценам. В результате плановая система окончательно развалилась ускоренными темпами.

В-третьих, в подобных исследованиях все виды реформ смешивают, независимо от того, кто именно проигрывает от реформы или, по крайней мере, вынужден из-за нее менять свое поведение. Между тем есть как минимум две категории, требующие принципиально разных подходов.

Реформы, направленные против узких интересов представителей "элиты", действительно лучше проводить быстро и решительно, чтобы эти игроки не успели организовать сопротивление. В том, что они не смогут или не успеют перестроиться, нет ничего плохого: значит, эти люди по своим качествам не отвечают новым требованиям, и одна из целей реформы как раз и состоит в том, чтобы привести на их место других, более приспособленных к новым условиям. При этом нужно обеспечить конкурентный отбор, чтобы он работал правильно и бесперебойно. Заодно быстрее сойдут со сцены, то есть потеряют рычаги влияния, противники реформы. В этом случае действительно, если резать хвост по кусочкам, то вместо адекватных персон на промежуточном этапе успеют всплыть "промежуточные победители", которые, будучи ненамного лучше приспособленными к полноценному рынку, зато куда более активными и напористыми, заблокируют дальнейшее движение на годы, если не на десятилетия. Так и получилось в истории с "красными директорами", которых сменили не столько настоящие предприниматели, сколько "олигархи".

Если же речь идет о больших группах - широких слоях населения, то есть большой резон в аргументах градуалистов: массам по возможности действительно желательно оставлять время на адаптацию. В этом случае эффект селекции не работает, другого народа у нас нет. А вот слишком резкие перемены в болезненную сторону могут вызвать встречную волну агрессии и популизма. Да и вообще резкие перемены воспринимаются болезненнее по сравнению с планомерными. Также остается в силе аргумент о том, что противники реформ могут консолидироваться и остановить их раньше, чем появятся плоды. Однако в данном случае они могут это сделать и постфактум - избиратели-то никуда не денутся, а популисты не дадут заглохнуть протестным настроениям до следующих выборов. Поэтому, если уж приходится проводить непопулярные реформы, то их нужно тщательно продумывать, разъяснять, смягчать последствия и, по возможности, сопровождать популярными, а все это требует постепенности. И то же самое нужно делать для неизбежных последствий тех реформ, которые задевают, прежде всего, узкие интересы, но косвенно сказываются и на больших группах населения, например, приватизации.

Однако это, опять же, советы для благонамеренных реформаторов. В реальности, особенно постсоветской, именно тут кроется одна из причин, почему в этих странах реформы и медленнее, и менее успешны. Ведь, к сожалению, чем ближе правительство к узким интересам (тех же "олигархов") и чем дальше от народа, тем больше извращается вышеописанный оптимальный подход. Если уж и приходится такому правительству делать реформы, то оно старается их провести так, чтобы ни один представитель "элиты" по возможности не пострадал, ибо в системе "ограниченного доступа" все завязано на личных взаимоотношениях. То есть как раз такие реформы, которые задевают узкие интересы, всячески откладываются, затягиваются и делаются, в лучшем случае, постепенно. А на народ оглядываются только с точки зрения возможного бунта, хотя в итоге и тут тоже приходится действовать с оглядкой. Вот и получается по факту, что в таких странах реформы идут медленно, но не потому, что так задумано ради более планомерного процесса, а потому что так получается.

Иными словами, реформы делаются преимущественно там, где они не встречают немедленного организованного сопротивления старой системы. Поэтому продвижения на одних участках не сопровождаются необходимыми действиями на других, как, например, получилось у нас с приведением цен на газ к рыночному уровню, но без настоящей реформы теплокоммунэнерго и в целом всего сектора естественных монополий. Первое прошло, потому что попало в поле зрения МВФ, да и основные бенефициары соответствующей "схемы" оказались не у дел, а второе - нет. Впрочем, недовольство повышением тарифов, да еще и в сочетании с таким вот уродливым перекосом (без которого, кстати говоря, и рост цен на отопление не был бы таким сильным) никуда не делось и реально угрожает политическим реваншем на ближайших выборах. Вот так и получается, что мы даже в почти идеальной постреволюционной ситуации имеем медленные, непоследовательные, фрагментарные и, соответственно, менее успешные реформы.

Можно сравнить их продвижение с наступлением армии, которая на участках с более слабой обороной зашла довольно далеко, но оставила у себя в тылу хорошо укрепленные и активные группировки противника, готовые в любой момент замкнуть котлы вокруг вроде бы уже состоявшихся реформ.

Какой же практический вывод можно сделать для конкретной команды реформаторов в конкретной стране? Осознать границы своего коридора возможностей с учетом развития общества, дееспособности государства, культурно-исторических особенностей народа и т.д. Сопровождать реформы институтов просвещением, а также специальной политикой в области образования и культуры, которые не дают быстрых результатов, но обеспечивают устойчивость поступательному движению на десятилетия вперед. И по возможности делать реформы последовательно, стараясь быстро и решительно преодолевать сопротивление узких интересов, но давать возможности для адаптации широким группам.

Впрочем, у нас, кроме собственно правительства (в широком смысле слова, включая все ветви власти), реформированием страны вплотную занимаются, с одной стороны, иностранные доноры и кредиторы, а с другой - гражданское общество, так что это советы не только правительству. Увы, в реальности они тоже двигаются фрагментарно и непоследовательно, хотя и по другим причинам: донорам часто важны те приоритеты, которые резонируют с внутренней повесткой дня в их странах, наподобие гендерных проблем, борьбы с курением и т.д., а гражданские активисты борются за то, что лично им наболело больше всего, не видя общей картины, да и не очень-то желая подниматься выше. Плюс работает лобби разных групп "неолигархического" бизнеса, которое в отдельных случаях поддерживает реформы и через свои каналы в правительстве, и через поддержку гражданских инициатив, и через медиа. А в других случаях, наоборот, сопротивляется или даже продвигает антиреформы. Получается, что там, где сложилось с командой прогрессивных активистов, или они смогли убедить доноров (либо спонсоров из бизнеса) поддержать соответствующее направление, а также там, где подключились лоббисты, там есть продвижение, а там, где не сложилось - активисты не собрались, оказались антилиберальными или сработали лоббисты антиреформ, имеем застой или даже откат.

Чтобы преодолеть эту непоследовательность, недостаточно просто написать список желанных реформ с припиской в конце "сделать немедленно". Даже расписать эти реформы по графику, указав желаемые темпы реализации с учетом описанных выше особенностей, задать приоритеты на каждом этапе и т.д. - тоже недостаточно. План не сработает без постоянного аналитического сопровождения, пристального стратегического взгляда, который бы на каждом этапе выявлял узкие места и на этой основе корректировал тактические приоритеты: где можно относительно легко сорвать близко висящий плод, а где нужно сосредоточить большие силы, чтобы во что бы то ни стало выровнять линию фронта. Где нужно спешить, а где лучше действовать постепенно. Или, например, обойти с тыла, если уж продолжать военную аналогию. И донорам, и активистам, и подлинным реформаторам в правительстве был бы очень полезен такой совет - ведь сами они видят перед собой только свой участок фронта и редко способны подняться над ситуацией: это должен делать специальный аналитический орган, естественно, вне правительства и максимально равноудаленный от возможных влияний - корыстных ли, эмоциональных ли… К сожалению, судя по всему, пока никто не задумался о создании подобного органа. А зря!