Причинение вреда "в определенных пределах"

Вследствие полученных на работе заболеваний в мире ежегодно умирают свыше 2 млн человек, еще около 160 млн работников теряют здоровье. В мире четвертой технологической революции предотвращение негативных последствий работы в трудных и вредных условиях непосредственно связано с ростом ценности человека и его потенциала. Однако национальная практика хозяйственной деятельности и государственного управления, до сих пор ориентирована на "смягчение" последствий вреда, причиненного здоровью работников на работе. На лечение болезни, а не на ее предупреждение.

К механизмам, компенсирующим вредность работы, относится в частности предоставление работникам права на досрочный выход на (льготную) пенсию по возрасту. Это право реализуется с помощью Списков №1 и 2 производств, цехов, профессий и должностей, занятость в которых дает работникам право на досрочную пенсию по возрасту. Более чем за полвека "льготные" перечни профессий неоднократно расширялись, последний раз это произошло в 2003 г. Сегодня доля вредных и опасных производств в Украине одна из самых больших в мире - более 6%, тогда как в развитых странах она в пределах 1–2% от общего количества рабочих мест.

Вопрос перечня профессий в "льготных" списках в последнее время актуализировали в связи с обсуждением пенсионной реформы и поиском компенсаторов дефицита Пенсионного фонда Украины. При этом правительство в течение одного года дважды вышло к обществу с диаметрально противоположными инициативами.

В июне 2016 г. перечень вредных профессий, занятость в которых дает право выходить на пенсию на 5–10 лет раньше достижения пенсионного возраста, существенно сузили. Предполагалось, что такие изменения позволят в будущем сократить число людей, имеющих право досрочно выйти на пенсию по Спискам №1 и 2, примерно на 40%. Однако в конце мая этого года премьер-министр Украины Владимир Гройсман заявил, что в рамках пенсионной реформы перечень профессий, входящих в Списки №1 и 2, снова будет расширен. Так что же на самом деле нам нужно? Расширение или сокращение перечня профессий в Списках №1 и 2?

Социалистические "изюминки" в рыночной экономике

Почти два десятилетия назад известный специалист по вопросам труда, д.э.н. В.Роик определил системные недостатки такого льготного пенсионного обеспечения, которое в СССР заменяло функцию института социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Отдельные выводы ученого и сегодня не утратили своей актуальности.

С юридической точки зрения, такое льготное пенсионное обеспечение является законодательным признанием права на компенсацию более ранней потери трудоспособности работниками определенных профессиональных групп вследствие влияния вредных и опасных факторов на рабочем месте. Экономическая природа этих льготных пенсий адекватна именно для социалистической модели - с высокой степенью перераспределения и развитыми общественными фондами потребления. Государство как законодатель, монопольный владелец и единственный работодатель и контролер несло всю полноту ответственности за вред здоровью работников, причиненный на производстве. Оно же обеспечивало возмещение этого вреда через предоставление льготных пенсий, бесплатных медицины и оздоровления.

Социалистическая плановая экономика не обеспечивала адекватного соотношения между заработной платой и стоимостью воспроизведения способности к труду. К сожалению, украинское общество и через четверть века после краха этой системы продолжает существовать в условиях низкой стоимости труда, что порождает феномен бедных работников. Поэтому целесообразность льготных пенсий иногда обосновывается необходимостью защитить от бедности. Именно возможность получать дополнительные доходы и продолжать работать мотивирует работников соглашаться с правилами игры, где ставкой являются их здоровье и жизнь, утраченные на производстве. Низкие заработные платы создают ситуацию, при которой компании отдают предпочтение возмещению вреда пострадавшим на производстве работникам перед модернизацией производства. По некоторым экспертным оценкам, в Украине модернизировать оборудование станет выгодно при условии увеличения заработной платы в 10 раз.

На сегодняшний день на рынке труда и в сфере безопасности на производстве государство оставило за собой только функции установления правил игры и контроля над их соблюдением. Ответственность за состояние здоровья работника распределена между государством (в виде пока что гарантированной формально бесплатной медицины), системой общеобязательного государственного социального страхования, работодателями, самими работниками и другими рыночными и общественными институтами (как, например, частные оздоровительные заведения).

Приоритеты в сфере охраны труда смещены с профилактической на компенсаторную функцию. Это повышает финансовую нагрузку на систему общеобязательного государственного социального страхования. Эксперты Международной организации труда (МОТ) считают, что выплата компенсации в связи со последствиями несчастных случаев и профессиональных заболеваний, связанных с трудовой деятельностью, приводит к непроизводительной потере 3–4% ВВП типичной страны с развитой экономикой. В Украине выплаты потерпевшим из Фонда социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний ежегодно растут на 12–20%. На возмещение реальных и потенциальных убытков, связанных с нарушением здоровья работников, занятых во вредных и опасных условиях труда, тратится в 5–7 раз больше средств, чем на улучшение этих условий.

Наличие льготных пенсий мотивирует работодателей расширять круг работников, имеющих право на их назначение, что помогает обеспечивать рабочей силой производства с вредными и опасными условиями труда и не требует существенно улучшать параметры производственной среды. По некоторым оценкам, разные виды льгот и компенсаций получают около 45% всех работников, а общие затраты работодателей на их предоставление в 2–4 раза превышают затраты на улучшение условий труда. Средства, которые инвестируются в улучшение условий труда, и затраты на льготы, компенсации и возмещение последствий плохих условий труда соотносятся как 1:3.

Украинский бизнес часто использует рыночные правила игры в свою пользу: свобода, конкуренция и "коммерческая тайна" являются основными аргументами для отказа обществу в доступе к объективной информации о состоянии трудового потенциала на производствах с высоким уровнем профессиональных рисков. Идеология государственной политики в сфере охраны труда ориентирована на количественные показатели (травматизма, профессиональных заболеваний и т.п.). Это создает стимулы к "улучшению картины" путем утаивания подлинных масштабов последствий для здоровья работников. В результате официальная статистика в Украине фиксирует лишь 25% всех несчастных случаев на производстве.

По данным Госстата Украины на конец 2015 г. около 1,04 млн человек (или 26% всех штатных работников) были заняты на работах с вредными и опасными условиями труда.Право на пенсию по возрасту на льготных условиях по Спискам №1 и 2 имели 9,8% работников, занятых в трудных и вредных условиях труда. При этом в промышленности таких работников было 16,6% (в частности, в добывающей - 54, в перерабатывающей - 12,4), в строительстве - 11,5%. На начало 2016 г. по Спискам №1 и 2 досрочно вышли на пенсию около 1,3 млн человек. Это означает, что при общей численности пенсионеров свыше 12,3 млн, каждая десятая пенсия была льготной по условиям труда.

В определенной степени из-за этого в Украине так низки показатели экономической активности населения в старших возрастных группах по сравнению с другими странами мира. По данным Госстата Украины, в 2015 г. уровень экономической активности населения в возрастной группе 50–59 лет составлял 65,9% по сравнению с примерно 75% в среднем в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Согласно исследованиям МВФ, средний эффективный возраст для ухода с рынка труда в Украине составляет 58,5 лет для мужнин и 55,9 лет для женщин, тогда как среднее значение для Евроcоюза (ЕС) - 63,5 и 62,5 года соответственно.

Пенсии по Спискам №1 и 2 назначают и выплачивают органы Пенсионного фонда Украины, и только потом связанные с этим затраты ему возмещают предприятия, на которые когда-то работали работники. Однако из-за сокращения производства, уменьшения численности работников и других причин, поступление средств от предприятий в 2016 г. составляло всего 3,76% от доходов Пенсионного фонда и в среднем покрывало 60% затрат на выплату и доставку льготных пенсий. Сегодня долг предприятий перед Пенсионным фондом по возмещению затрат на льготные пенсии уже превысил 10 млрд грн.

Таким образом, существование льготных пенсий снижает уровень социальной защиты, ведь на их выплату тратятся средства солидарной пенсионной системы, что существенно сокращает возможность повысить выплаты обычным пенсионерам по возрасту и делает невозможным переход пенсионной системы на принципы социального страхования.

Приведенные аргументы свидетельствуют, что в рыночной экономической системе наличие льготных пенсий неэффективно - оно деформирует весь спектр функций воспроизведения трудового потенциала и развитие институтов социальной защиты в обществе. Компенсировать негативы существования льготных пенсий ограниченными внутри системы средствами невозможно, поскольку они являются органической частью отношений распределения.

Защита временем

Согласно государственным санитарным нормам работа на вредных производствах разрешена лишь при условии сокращения времени действия вредных производственных факторов. Так называемая защита временем предполагает уменьшение влияния вредных факторов производства на работников путем ограничения времени их действия - введением перерывов на протяжении смены, сокращением рабочего дня, увеличением продолжительности ежегодного отпуска. Еще в далеких 1990-х годах коллектив ученых под руководством академика РАМН Николая Измерова аргументировал необходимость использовать принцип защиты временем, используя срочные трудовые договора. В контексте пенсионной реформы такое предложение сформулировала и академик НАН Украины Элла Либанова в интервью газете "Україна молода" в мае этого года.

Это предложение нуждается в широкой общественной дискуссии, поскольку поставит вопрос трудоустройства "высвобожденных" из вредных и опасных производств работников на другие рабочие места с нормальными условиями работы. Готовы ли и способны ли работодатели металлургической, химической, горнодобывающей и других отраслей обеспечить нужное количество таких рабочих мест? А государство может гарантировать переподготовку, переобучение и трудоустройство работников для повышения их профессиональной и территориальной мобильности? Как будет меняться секторальная структура экономики? Смогут ли жестко ограниченные сегодня локальные рынки труда адекватно отреагировать на эти изменения?

Наличие или отсутствие вредных факторов производственной среды и трудового процесса определяется по результатам аттестации рабочих мест, от своевременности проведения которой зависит, будут ли иметь работники право на компенсацию и социальные гарантии, в частности и "льготную" пенсию. Практика свидетельствует, что сегодня этот механизм работает скорее плохо, чем хорошо. Работодатели не проводят аттестацию рабочих мест в установленный срок и с соблюдением установленных требований, а государство не может обеспечить должный и эффективный контроль в этой сфере.

И главное - причинение вреда здоровью работника "в определенных пределах", очевидно, не может быть приемлемой концепцией для страны, которая живет в условиях депопуляции и уже сегодня ощущает нехватку рабочих рук. Кроме того, приближение к стандартам Евросоюза потребует от Украины приложить значительные усилия для повышения продолжительности жизни населения. Ведь в 2015 г., по данным Евростата, средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении для 28 стран ЕС составляла
77,9 года для мужчин и 83,3 года для женщин. Тогда как по информации Госстата Украины, у нас эти показатели были на уровне 66,37 года для мужчин и 76,25 года для женщин.

Нужно напомнить, что в Украине на концептуальном уровне продолжают применяться унаследованные от советских времен архаическая концепция "нулевого риска" для работников (или "абсолютной безопасности") с целевой функцией достижения нормативных значений факторов производственной среды, а также гигиенические нормативы как основной инструмент оценки влияния вредных производственных факторов на здоровье работников и установление льгот и компенсаций за работу в опасных и вредных условиях труда. В этой схеме еще до недавнего времени не был легализован даже сам термин "риск".

Практика доказала невозможность концепции "нулевого риска", поскольку действие факторов профессионального риска способно вызвать нарушение состояния здоровья работников даже при условии, что их значения находятся в пределах граничных нормированных величин. Кроме того, большинство предприятий априори не могут обеспечить безусловное соблюдение нормативных значений факторов риска.

В конце ХХ в. компании начали осознавать потребность в создании систем управления профессиональными рисками или риск-менеджмента в сфере профессионального здоровья и безопасности (OHSMS - Occupational Health and Safety Management System). Сегодня в государствах–членах ЕС требования по введению оценки профессиональных рисков являются обязательными и отображены в директиве ЕС 89/391/ЕЕС. МОТ разработала "Руководство по системе менеджмента профессиональной безопасности и здоровья" (ILO-OSH 2001 Guidelines on Occupational Safety and Health Management Systems), предлагающее механизм беспрерывного улучшения условий труда, составляющими которого являются оценка рисков, планирование и контроль над выполнением мероприятий по их устранению или уменьшению. Принципы идентификации опасности и оценки рисков определены в стандарте OHSAS 18001:2007 Occupational Health and Safety Assessment Series. Основные принципы риск-менеджмента установлены стандартом ISO 31000: 2014 Risk Management.

В странах–членах ЕС политика в сфере профессиональной безопасности и здоровья существует в 90% компаний, 76% компаний сообщают о регулярной оценке рисков и 90% признают ее полезной. Результаты внедрения превентивной модели обеспечения профессиональной безопасности и здоровья (OSH-системы) дают экономический эффект, который до 12 раз превышает объем инвестиций. Сертификация OSH-системы повышает конкурентоспособность компании, доверие инвесторов и производительность, уменьшает затраты, связанные с несчастными случаями и профессиональными заболеваниями.

В Украине уже действуют государственные стандарты Украины (ГСТУ) OHSAS 18001:2010 "Система управления гигиеной и безопасностью труда" и ISO 31000:2014 "Менеджмент рисков. Принципы и руководящие указания". Мотивацией для их внедрения в компаниях являются правила участия в международных тендерах, требования инвесторов, бизнес-партнеров и других заинтересованных сторон. Однако на уровне законодательства и государственной политики наше общество продолжает оставаться заложником компенсаторного сценария использования трудового потенциала.

Такая ситуация приводит к выводу, что эффективное решение заключается в переосмыслении концептуальных принципов обеспечения профессиональной безопасности и сохранения здоровья работников на основе риск-менеджмента. Нужны синхронные и взаимосвязанные меры для обеспечения перехода систем охраны и медицины труда и общеобязательного государственного социального страхования к функционированию на основе оценивания рисков в сфере профессиональной безопасности и здоровья. Это позволит создать условия для адекватного перехода от льготных пенсий по Спискам №1 и 2 к профессиональным пенсионным программам в рамках накопительного уровня пенсионной системы.

В современном мире работодатель не считает себя настолько состоятельным, чтобы позволить себе проблемы с безопасностью труда. Он учитывает не только прямые потери от несчастных случаев, но и вред для имиджа компании. Именно поэтому, например, в США для авиационных диспетчеров, работа которых очень напряженная, созданы условия, при которых они имеют возможность работать до 67 лет. Вместе с тем, даже в "государствах общего благосостояния" (welfare states) - США, Великобритании и Скандинавских странах - большую часть затрат оплачивает не работодатель, а работники, их семьи и местные общины. Это свидетельствует о наличии противоречия между стимулами бизнеса и интересами общества. Сравнение масштабов затрат показывает, что уменьшение профессиональных рисков в большей степени отвечает интересам общества, чем отдельных компаний. Однако, поскольку именно бизнесу принадлежит основная роль в создании рисков, а фактические уровни травматизма и профессиональных заболеваний превышают экономически и технологически оправданные, общество обязует компании принимать меры для улучшения условий труда сверх границ их собственной экономической и финансовой выгоды.

План приоритетных действий правительства на 2017 г. (утвержденным распоряжением Кабинета министров Украины от 03.04.2017 № 275-р) предусматривает разработку до конца года проекта Концепции реформирования системы управления охраной труда в рамках внедрения стандартов ЕС в сфере безопасности на рабочих местах. Мотивация к переменам более чем убедительна. Сейчас очень важно, чтобы специалисты в сфере профессиональной безопасности и здоровья активно включились в подготовку этого важного для страны стратегического документа.