План Маршалла 2.0 или очередной клад гетмана Полуботка?

Сентябрь принес в околоправительственную среду приятное ощущение очередной "победы". Мечты о щедром и мудром доноре, который принесет нам деньги на лучшую жизнь, похоже, начали сбываться в виде инициированного литовскими политиками плана Маршалла для Украины.

Министр финансов заговорил об "инвестиционном цунами", которое вот-вот должно накрыть Украину (правда, странным образом сочетаясь с прогнозируемой при разработке проекта бюджета-2018 девальвацией гривни на 15%), а правительство получило задание в срочном порядке предоставить технические предложения о наполнении упомянутого плана.

Хотя денег Украине пока не предлагают - речь идет только о нащупывании взаимных возможностей, нынешний план по сравнению с памятными мечтами о сокровищах гетмана Полуботка выглядит гораздо реалистичнее. Но намного важнее другое: происходящие события свидетельствуют о переходе отношений доноров (в том числе инвесторов) с Украиной на новый, прагматичный уровень, содержащий новые возможности, вызовы и риски.

Памяти Дж.К.Маршалла, или 70 лет спустя

Реанимация имени умершего в 1959 г. государственного секретаря США Дж.Маршалла неслучайна. Европейцы хорошо помнят определяющую роль, которую предложенный им план экономического возрождения Европы сыграл не только для восстановления разрушенных войной экономик их стран, но и для закладывания предпосылок будущего становления Евросоюза. Этот вклад, кстати, подтвержден присуждением Дж.Маршаллу в 1953 г. Нобелевской премии мира. Распространено мнение, что одним из основных идейных мотивов реализации плана Маршалла было помешать экспансии влияния на страны Западной Европы со стороны Советского Союза - в условиях послевоенной разрухи для этого складывались благоприятные предпосылки. Хотя сам Дж.Маршалл в своей исторической речи в Гарварде в 1947 г. был политически гибче: "Наша политика направлена не против какой-то страны или доктрины, а против голода, бедности, отчаяния и хаоса. Ее целью должно стать возрождение в мире работающей экономики, что позволит создать политические и социальные условия для существования свободных институтов".

Итак, оригинальный план Маршалла был ориентирован, прежде всего, на преодоление проблемы нехватки продуктов питания, которая в разрушенных странах Европы в первые послевоенные годы была очень жесткой. 70% общей помощи составляли поставки "натурой" продовольствия. В дальнейшем это продовольствие реализовывалось внутри стран-реципиентов, а их правительства получали возможность использовать вырученные средства на восстановление разрушенных экономик. Перед правительствами ставились определенные общие рамки, включавшие восстановление денежно-кредитной и фискальной стабильности (что повлекло за собой девальвацию национальных валют), снижение валютных и таможенных барьеров и вместе с тем ограничение внешней торговли со странами советского блока.

Преобладающую часть необходимого для восстановления производственного оборудования уже нужно было импортировать, причем в основном из тех же США, у промышленности которых, разогретой в военные годы, теперь возникли проблемы со сбытом. Хотя помощь в основном была невозвратной, 20% ее должно было возвращаться в виде экспорта в США сырья. Собственно, необходимость консолидировать собственную ресурсную базу для обеспечения как экспорта, так и собственной восстанавливающейся промышленности, стала основой для образования в 1950 г. Европейского объединения угля и стали - предтечи будущего ЕС.

Таким образом, план Маршалла признавал за национальными правительствами европейских стран приоритет в определении собственной антикризисной политики, доказательство чему - параллельное становление во многом диаметрально противоположных моделей деголлевского дирижизма во Франции и социал-либерализма Л.Эрхарда в Германии. Благодаря помощи, национальные правительства получали дополнительный финансовый ресурс, а временное избавление от необходимости в пожарном порядке решать вопрос выживания граждан позволяло сосредоточиться на стратегиях восстановления. При этом важно отметить, что характеристиками национального контекста, в котором реализовывался план, была разрушенная неработающая экономика, зато консолидированные и ответственные органы государственного управления и целостная институциональная основа рыночной экономики, которая генетически вызревала в Европе на протяжении столетий.

Понятие "план Маршалла" в контексте предоставления финансовой помощи Украине применяется уже довольно давно, в том числе на высших украинском и европейском уровнях. Сейчас инициатива в разработке соответствующего плана принадлежит группе под руководством бывшего премьер-министра Литвы А.Кубилиуса. Переходом к более практической фазе реализации плана может считаться принятие в конце марта текущего года резолюции XXIV съезда Европейской народной партии (ЕНП) относительно Украины, которая, в частности, призывает государства - члены ЕС предоставлять Украине военную, гуманитарную и экономическую помощь, в том числе создать "широкий инвестиционный пакет", направленный на ускоренное восстановление экономики Украины, который в резолюции прямо называется новым планом Маршалла. Введение этого термина в обращение европейской бюрократии существенно укрепило позиции инициаторов. Создана межпарламентская литовско-украинская группа, сейчас занимающаяся воплощением решений XXIV съезда ЕНП в жизнь.

По замыслу А.Кубилиуса, план Маршалла для Украины должен быть рассчитан на срок до десяти лет и предусматривать ежегодное направление 5 млрд евро (в других источниках - долларов) для поддержки реформ в нашей стране, создания новых инструментов финансирования инвестиций в инфраструктурные секторы, проекты регионального развития, поддержки малого и среднего предпринимательства. Впрочем, у авторов идеи до сих пор нет какой-либо определенности ни относительно источников финансирования плана (в разных случаях речь идет или о ресурсах частных инвесторов, или о привлечении средств европейского бюджета), ни по поводу механизмов его реализации (называются гранты, гарантии, дешевые кредиты и прямые инвестиции). По крайней мере, авторы выразили намерение получить официальный мандат от Еврокомиссии по формированию такого плана, следовательно, рассчитывают получить значительную долю институциональной помощи от европейских фондов. Между тем президент Украины заявил о намерениях провести в следующем году инвестиционную конференцию, которая будет привлекать ресурс частных инвесторов.

Фактически, кроме символического названия и амбициозной цели экономического возрождения, план Маршалла для Украины вряд ли сможет позаимствовать что-либо практическое у своего тезки 70-летней давности. В отличие от послевоенной Европы, сейчас Украина имеет достаточно разветвленную функционирующую экономику (хотя она и нуждается в модернизации), зато слабое неконсолидированное государство и глубокий кризис институциональной среды, представляющей собой сложный конгломерат институтов, присущих либерализму, дирижизму, политическому анархизму и социальному патернализму с глубоко интегрированной теневой экономикой. В традициях плана Маршалла-1947 А.Кубилиус подчеркивает, что решение об использовании средств должна принимать Украина, причем правительство уже получило срочное поручение представить технический план наполнения плана Маршалла для Украины. Но существуют большие сомнения, что Кабмину, особенно в сжатые сроки, удастся сформировать что-либо иное, чем обычный инвентарный перечень собранных по министерствам потребностей в финансировании. А главное - что удастся убедить инвесторов или хотя бы Еврокомиссию в целесообразности направления средств на эти потребности.

Но нынешняя ситуация отличается от описанного выше стандартного "инвестиционного пата", в котором обычно оказывались украинские правительства. И это отличие - в новом уровне заинтересованности потенциальных доноров в восстановлении экономики Украины.

Почему Украина?

Аргументируя международному сообществу целесообразность и необходимость плана Маршалла для Украины, его авторы, прежде всего, акцентируют внимание на необходимости предотвратить экспансию влияния со стороны РФ, в частности, на Украину. Тезис об Украине как "форпосте отстаивания ценностей европейской цивилизации" регулярно эксплуатируется и украинскими высокими должностными лицами. Аргумент, бесспорно, благоприятный. Пример Молдовы, которая вследствие массового разочарования в непоследовательных проевропейских реформах скатывается к российскому протекторату, весьма показателен. Литва недаром взяла на себя роль европейского "адвоката" Украины после того, как Польша по некоторым причинам охладела к этой идее: для стран Балтии риск российской агрессии в разных видах на порядок реальнее, чем для Центральной Европы. Но такая модификация популярного в международном сообществе в 90-х годах прошлого века видения Украины как моста между Востоком и Западом вряд ли может быть интересна самой Украине. Не имеет принципиального отличия и представленное А.Кубилиусом видение сильной Украины как инструмента демократической трансформации России. Во всех подобных подходах теряется главное - субъектность самой Украины, а предлагаемый ей статус орудия предусматривает передачу функций принятия решений определенному внешнему субъекту.

Но мир меняется, и Украина меняется вместе с ним. Отойдя от навязываемого Россией иерархического концепта глобального развития и региональной безопасности в стиле 1980-х, можно существенно обогатить видение перспектив развития наших отношений с европейскими и глобальными партнерами в свете современных сетевых коммуникаций, а значит, и обогатить инструментарий лоббирования плана Маршалла для Украины.

Во-первых, географическое расположение Украины, Соглашение об ассоциации с ЕС, образование зоны свободной торговли и безвизовый режим уже сделали наше государство частью европейского пространства де-факто, даже вне желаний национальных правительств или евробюрократов. Восстановление "железного занавеса" как в сферах гуманитарных отношений, так и в экономической сфере уже невозможно, и у Европы уже нет иного пути, чем работать над интеграцией Украины в европейскую институциональную среду.

Во-вторых, уходят в прошлое времена, когда доминантно-вассальные отношения были выгодны в межгосударственных отношениях на первых стадиях глобализации. Экономическая и социальная структура Украины достаточно сложная, чтобы брать на себя ответственность за функционирование экономики и качество жизни населения в обмен на доступ к какому-либо виду ресурсов. Вместо того самым продуктивным сейчас в международном измерении является сотрудничество со "смарт-партнерами", которые сами могут позаботиться о себе, осознают свой интерес, являются субъектными и самодейственными. Это позволяет реализовывать win-win стратегии в партнерстве, а не уничтожать друг друга в антагонистической конкуренции за рынки или ресурсы. Европа находится в поиске новых ресурсов и драйверов экономического развития, и у пластичной недоинвестированной экономики Украины есть колоссальный потенциал в этой сфере.

В-третьих, не следует забывать, что в развитии Украины заинтересован комитет кредиторов, два года назад взявший на себя бремя реструктуризации внешнего долга. Доходность инструментов сохранения стоимости, которыми владеют члены комитета, зависит от темпов роста украинской экономики, причем они должны быть выше 4% в год. Экономический рост Украины имеет для каждого из кредиторов конкретное стоимостное измерение.

Таким образом, сейчас существует достаточно мощная распределенная (сетевая) заинтересованность в самодостаточной субъектности Украины, то есть в формировании предсказуемой институциональной среды, благоприятной для устойчивого функционирования экономики на основе собственных ресурсов. И эволюция плана Маршалла для Украины станет наглядным этому подтверждением. Между тем даже в случае, если Украина продолжит топтаться на месте в политике реформ, давление международного сообщества по их внедрению постоянно будет расти. В этом случае из-за возрастающей зависимости Украины от внешней помощи вполне возможно усиление элементов внешнего управления. Конечно, уже исходя не из национальных интересов и приоритетов Украины. Собственно, в изложенной выше безальтернативности проведения реформ и состоит новый уровень, на который выходит отношение доноров к Украине.

План для Европы или для Украины?

Секрет успеха европейского плана Маршалла состоял в том, что он одновременно был выгоден как донору (США), так и реципиентам (страны Европы). Именно эту черту уместно было бы позаимствовать в качестве центральной при формировании плана Маршалла для Украины. Это потребует правильного определения его основной целевой функции.

Учитывая динамизм и некоторую кулуарность перехода от идеи к ее практическому воплощению в плане, существует риск ошибочного смешивания целевой функции (что план должен обеспечивать) с целевым ориентиром (чего должен достичь). Тогда основным критерием адекватности для мероприятий плана может стать быстрое влияние на ускорение экономического роста (темпы которого авторы ожидают на уровне 6–8% в год), а для этого - на максимальное привлечение средств иностранных инвесторов. Логика такого подхода достаточно очевидна: правительство формирует перечни желаний, потенциальные инвесторы выбирают то, что их интересует, и в дальнейшем ведут переговоры об условиях, на которых они согласны осуществить капиталовложения - непосредственно в проект или в специально созданный инвестиционный фонд. Среди возможных инструментов, которые могут быть использованы, чтобы заинтересовать инвесторов: гарантии государства Украина, гарантии европейских государств-поручителей, прямые имущественные гарантии инвестору (в том числе на основании его участия в приватизации стратегических объектов), получение упрощенного доступа к природным ресурсам (наподобие плана Маршалла-1947) и т.п. Возможно, общим фоном станут также требования о проведении системных реформ и удержании общей макроэкономической стабильности. Подобная схема может стать действенной для активизации притока инвестиций, но будет прежде всего планом для Европы, а не для Украины.

Для того чтобы предложенный план действительно стал планом Маршалла 2.0, то есть был действенным в экономическом восстановлении Украины, его целевая функция должна рассматриваться значительно шире и заключаться в том, чтобы (цитируя Дж.Маршалла 1947 г.) "создать политические и социальные условия для существования свободных институтов". Кстати, в это же русло направляет резолюция съезда ЕНП, согласно которой план должен был бы "поддержать мотивацию украинского народа продолжать внедрение тяжелых реформ".

Создание современных институтов, обеспечивающих экономическое развитие, его инклюзивность, общественную консолидацию и реализацию субъектности каждого участника общественного процесса, - это то, в чем не нуждалась в конце 40-х Западная Европа, и то, в чем сейчас очень нуждается Украина. Реализация реформ в Украине выявила феномен мощного системного сопротивления реформам. Общество (в том числе экономическое сообщество) хочет не реформ, а результатов реформ, и вместе с тем находится в "институциональных ловушках", которые становятся помехой их проведению. Такие "ловушки" - укорененность теневой экономики, устойчивость олигархической модели отношений власти и бизнеса, патерналистская модель социальной защиты и т.п. "Институциональная ловушка" - проблема значительно более мощная, нежели отсутствие политической воли, на которую сейчас принято списывать непоследовательность реформ. Это объективное препятствие, состоящее из оппортунистического поведения миллионов людей и преодолеваемое только изменением институтов и внедрением новых практик поведения.

Конечно, в отличие от продовольствия, импортировать институты на порядки сложнее, а часто - и невозможно. Но само смещение акцентов помощи на формирование новых современных европейских институтов в Украине и должно было бы быть содержанием и одной из практических составляющих плана Маршалла 2.0. Направлениями такой помощи могли бы стать форматирование управленческих институтов, обучение служащих, содействие формированию общественных институтов, особенно в сферах коммуникации с властью и общественного контроля, внедрение технологий электронного управления, повышение дееспособности территориальных громад и т.п. Помощь на этих направлениях предоставляется уже более десятилетия, но точечно, чего недостаточно для массовой институциональной модернизации страны.

Целевая функция институциональной модернизации заставляет по-новому посмотреть и на критерии выбора приоритетов для инвестирования. Непосредственное влияние иностранных инвестиций на экономический рост довольно противоречиво: в краткосрочном периоде они связаны с импортом оборудования, в средне- и долгосрочном - с возможным выводом прибыли. Поэтому приоритеты должны определяться, исходя не из скорости роста и масштабов отдачи от инвестиций, а из задач создания условий для стабильности и необратимости реформ благодаря поддержанию положительного тренда качества жизни и условий ведения бизнеса в период, пока проводимые реформы не дают ощутимых результатов; повышению капитализации имеющихся ресурсов: земли, природно-географических свойств территорий, труда, интеллекта; укреплению межсекторальной и межтерриториальной интеграции и т.п. Оптимальным содержанием инвестиционного плана должно было бы быть институциональное инфраструктурное инвестирование долгосрочных проектов, в которых коммерческий эффект не является определяющим, - в транспортной, энергетической, коммунальной, социальной инфраструктуре, логистике, реабилитации депрессивных территорий.

Очевидно, что такие цели находятся за пределами непосредственных интересов частных инвесторов, поэтому основной вес финансирования мог бы приходиться на европейские фонды или созданный специально для этой цели фонд консорциумного финансирования. Интерес доноров этого фонда будет состоять в содействии формированию в Украине стабильного предсказуемого правового и социального пространства, эффективных партнеров (бизнеса, государственных институтов и органов самоуправления) для работы на украинском рынке, возможности участия в реализации модернизационных проектов, которые будут осуществляться как в рамках плана Маршалла для Украины, так и вне его пределов. Четкая стратегическая направленность финансирования плана должна быть обеспечена благодаря институциализации управления в рамках специально созданного Агентства финансовой помощи, подконтрольного международному консорциуму. Агентство в тесном контакте с правительством Украины должно иметь полномочия по сопровождению реализации проектов, во избежание рисков коррупции. Последовательная реализация такого плана создаст надлежащую основу для прихода частных инвесторов, которые уже по своему усмотрению будут определять приоритеты собственных инвестиций.

Ожиданиями плана Маршалла для Украины, как и надеждами на клад гетмана Полуботка, никоим образом нельзя подменять осуществление национальной стратегии реформ. Поэтому критически важной домашней задачей для украинской власти остается формирование стратегической повестки дня развития страны, пространство для которого обеспечит поддержка, оказываемая Украине международным сообществом. Интегрированность ее воплощения с планом Маршалла значительно усиливает вероятность и эффективность выполнения последнего с пользой для национальных интересов.