Пенсионная реформа: бег на месте или новая попытка?

Необдуманные заявления относительно прекращения пенсионной реформы, якобы по требованию МВФ, вызвали острую реакцию специалистов и общественности, что заставляет глубже посмотреть на историю этого вопроса, и не только на нее.

Неординарный шаг

10 октября 2001 г. президент Украины прибег к неординарным действиям. Он обратился в Верховную Раду и Кабинет министров Украины со Специальным посланием "Об основных направлениях реформирования системы пенсионного обеспечения населения Украины". До этого и, собственно, после этого не было специальных президентских посланий на отдельную тему. Президент подчеркивал необходимость коренного реформирования пенсионной системы (ПС), которая в рыночных условиях не обеспечивает предотвращения бедности среди людей преклонного возраста, которой недовольны как плательщики пенсионных взносов, так и подавляющее большинство граждан.

Тезисы президентского послания 2001 г. были полностью согласованы с выводами Отчета Всемирного банка "Как избежать кризиса почтенного возраста: политика защиты людей почтенного возраста и содействия экономическому росту", опубликованного в 1994 г.

В отчете речь шла о том, что кризис солидарных пенсионных систем в странах Европы начался в 1970-х годах и стал очевидным в начале 1980-х. Главными его признаками были огромный рост расходов на выплату пенсий, которые невозможно было профинансировать за счет повышения пенсионного взноса и пенсионного возраста. Возникла потребность в активном субсидировании пенсионной системы трансфертами из государственного бюджета, что забирало средства из других отраслей и тормозило экономическое развитие стран.

На этом фоне солидарные государственные пенсионные системы стали источником популистских обещаний, которые раскручивали "пенсионную спираль", создавали политические конфликты и вызвали общественное неудовольствие.

Вместе с тем перманентное повышение пенсионных расходов было обусловлено не чьей-то злой волей, а политико-экономической логикой пенсионной системы, созданной в конце ХІХ - начале ХХ века в условиях активного развития индустриального общества и его тогдашней демографической структуры, когда число работающих было существенно больше числа получателей пенсии. Но в наше время эти расходы стало невозможно профинансировать за счет повышения ставки пенсионного сбора, которая достигла своего максимума, как и уровень поддерживаемых трансфертов со стороны государственного бюджета. Круг замыкался и суживался. Упадок, а с ним и крах традиционной пенсионной системы стали неизбежными, поскольку главная проблема заключается в ней самой.

На основе обобщения развития организованного пенсионного обеспечения с момента его возникновения и хода пенсионных реформ в разных странах в отчете Всемирного банка был сделан главный вывод о том, что достойное пенсионное обеспечение в рамках традиционной солидарной пенсионной системы в принципе невозможно.

В качестве настоящей альтернативы была предложена новая, трехуровневая, модель пенсионной системы.

Первый - государственная обязательная система социальной безопасности граждан, функционирующая за счет общегосударственных налогов или сборов (обеспечивает минимальный уровень пенсий, персонификация пенсионных взносов отсутствует). Собственно, это реформированный аналог солидарной системы.

Второй - система обязательных индивидуальных, персонифицированных пенсионных накоплений работников. Пенсионные взносы в обязательном порядке платятся работниками (или работодателями в пользу работников), накапливаются на их персональных счетах, инвестируются с целью сохранения и приумножения и выплачиваются в виде пенсии.

Третий - система добровольных частных пенсионных накоплений. Пенсионные взносы с использованием системы налоговых и других льгот добровольно платятся работниками или работодателями в пользу работников в негосударственные пенсионные фонды, специальные пенсионные планы, накапливаются на их счетах, инвестируются (в акции, облигации, недвижимость, депозиты и т.п.) с целью сохранения и приумножения и выплачиваются как пенсия из третьего уровня ПС.

Выводы Всемирного банка легли в основу пенсионных реформ, которые активно начали проводить во второй половине 1990-х в странах Европы и мира.

Было понятно, что путем выхода из замкнутого круга солидарной пенсионной системы является введение накопительных пенсионных систем на базе индивидуальных пенсионных счетов граждан, кардинальное уменьшение, а то и ликвидация в пенсионном обеспечении перераспределительных элементов солидарной системы.

Именно этот путь, который уже прошли или еще проходят страны мира, а не бесконечные разговоры об "улучшении солидарной пенсионной системы", и является пенсионной реформой.

Тогда, в 1995–2001 гг., Украина не была исключением. С учетом мнения специалистов, выводов Всемирного банка и Международного валютного фонда и лучшего мирового опыта было принято решение следовать "мировым пенсионным трендам". Предполагалось, что пенсионная реформа будет проведена на протяжении 2001–2009 гг.

Только в 2003-м был принят закон, установивший, что пенсионная система Украины является трехуровневой. А после 2003 г. пенсионная реформа вообще превратилась в профанацию: сейчас второй уровень отсутствует, реформа первого уровня так и не завершена, а третий уровень без поддержки государства и отсутствия второго уровня развивается очень медленно.

Как и в других сферах общественной жизни, в реформе пенсионного обеспечения в 2004–2014 гг. как нигде имели место махровый популизм, промедление и саботаж.

Только в апреле 2015 г. Кабинет министров внес в Верховную Раду проект закона, который должен был знаменовать собой продолжение пенсионной реформы (№2767). Принятием закона должны были завершиться начатые в 2003 г. формирование институциональных компонентов трехуровневой пенсионной системы и переход к единым принципам начисления пенсий в солидарной системе. Предполагалось, что проект будет неотложно рассмотрен парламентом.

Но за прошедший год пенсионный законопроект даже не был вынесен на сессию Верховной Рады. Причиной такого мощного его блокирования были традиционный "пенсионный популизм", интриги и непонимание частью народных депутатов важности пенсионной реформы для общества, государства и экономики. Как следствие, пенсионная реформа в 2015–2016 гг. вновь остановилась. Наконец, в конце апреля этого года новообразованное правительство отозвало из ВР проект закона о пенсионной реформе.

Очередная попытка

Правительство Владимира Гройсмана 6 мая внесло в Верховную Раду проект закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно внедрения накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования и единых принципов начисления пенсий" (проект №4608). В нем учтены изменения, произошедшие в обществе за год со времени подачи предыдущего проекта, а также предложения общественности, специалистов, народных депутатов.

В случае принятия этого законопроекта нас ожидает действительно другая, трехуровневая ПС, которая позволит со временем решить вопрос достойного пенсионного обеспечения граждан. Рассмотрим, как будет работать каждый из трех уровней новой пенсионной системы после принятия правительственного законопроекта.

Солидарная система

В солидарной составляющей пенсионной системы предусмотрено полностью ликвидировать спецпенсии. Пенсия всем гражданам, независимо от того, кем и где они работали и какой статус имели, с достижением ими пенсионного возраста будет начисляться по единому закону, по единым правилам. Это касается и депутатов, и судей, и прокуроров, и государственных служащих, и обычных работников.

Принцип начисления пенсии в солидарной системе будет следующим: для расчета берется заработная плата, с которой платились взносы в Пенсионный фонд, и общий стаж работы человека.

Законодательно установлены также максимальный (десять минимальных) и минимальный (устанавливается ВР на каждый год вместе с утверждением госбюджета, с 1 мая с.г. составляет 1130 грн) уровни пенсий.

Некоторым уязвимым категориям граждан, таким, как чернобыльцы, дети войны, инвалиды войны, матери, родившие пять и более детей, а также лицам, имеющим особые заслуги перед Украиной, будут устанавливаться надбавки к пенсии в размере от 10 до 30 и максимум 40% прожиточного минимума. Но выплачиваться они будут из госбюджета, что не повлияет на баланс Пенсионного фонда.

Накопительная система

Второй уровень пенсионной системы - в случае принятия закона - начнет действовать со второй половины 2017-го. С его введением всем работающим гражданам в возрасте до 50 лет по их выбору в специально созданном государственном Накопительном фонде или в избранном лицом негосударственном пенсионном фонде будут открыты индивидуальные накопительные пенсионные счета. На эти счета ежемесячно в обязательном порядке будут поступать деньги, которые в пользу работающих граждан будут платиться: в 2017 г. - в размере 2% от начисленной работнику зарплаты, с увеличением ежегодно на 1%, до 5% - в 2020-м и последующих годах.

Эти деньги с момента их зачисления становятся частной собственностью граждан с правом их наследования. Они являются источником для будущей (второй) пенсии лица, которую оно будет получать из накопительной системы. Для надежного сохранения и приумножения пенсионные средства второго уровня будут инвестироваться в строго определенные законом активы.

Граждане, которым осталось до пенсии десять и менее лет, имеют право добровольно за счет собственных средств и используя для этого установленные законом налоговые льготы накапливать для собственной пользы деньги на индивидуальном счету в пенсионной системе второго уровня.

Профессиональная пенсионная система

Профессиональная пенсионная система, принципиально новая для страны, создается в составе второго уровня ПС. Коротко о ее сути. Части наших соотечественников приходится трудиться на работах с вредными и тяжелыми условиями труда, что дает им право выхода на пенсию раньше установленного законом пенсионного возраста (так называемые списки №1 и 2).

Для таких работников в рамках профессиональной пенсионной системы аналогично тому, как это делается для обязательной накопительной системы, открываются индивидуальные профессиональные пенсионные счета. На эти счета работодатели ежемесячно в обязательном порядке будут платить определенный, установленный законом платеж в виде процента к начисленной работнику зарплате (от 7 до 15%). Собственно, работодатели и сегодня платят такие взносы, но не на индивидуальные счета граждан, а в общий котел Пенсионного фонда. Процент зависит от категории рабочего места по принципу "чем хуже, тем больше работодателю нужно платить". Таким образом для тех, кого это касается, создается их третья пенсия - из профессиональной накопительной пенсионной системы.

Есть еще две категории граждан, будущих участников этой системы. Это работники образования, здравоохранения и социального обеспечения, а также государственные служащие и лица, приравненные к ним.

Принципы формирования профессиональной составляющей их пенсии аналогичны предыдущим, единственное отличие - значительно меньший процент профессионального платежа (для госслужащих - 2,5%). Мотивы, по которым эти категории внесены в профессиональную систему, другие. Это попытка работодателя, которым в большинстве случаев выступает государство, создать более стабильные условия труда, чем в других общественных секторах.

Система негосударственного пенсионного обеспечения

Третий уровень пенсионной системы - это негосударственные пенсионные фонды (НПФ), взносы в которые добровольно платятся работодателями или самими гражданами с использованием системы налоговых льгот.

С принятием законопроекта №4608 третий уровень ПС ждет активное развитие, поскольку теперь украинцы - участники второго (обязательного) уровня накопительной ПС, а это абсолютное большинство работающих, будут иметь возможность добровольно выбрать для личного пенсионного накопительного счета любой НПФ с соответствующей лицензией.

Рынок услуг негосударственных пенсионных фондов начал действовать в 2005 г. Здесь функционируют НПФ и профессиональные компании, предоставляющие им услуги: администраторы негосударственных пенсионных фондов, компании по управлению активами, а также банки, сберегающие активы НПФ.

В начале 2016-го в Украине было зарегистрировано 72 НПФ, в частности 61 открытый (их вкладчиком может стать любое юридическое или физическое лицо), шесть корпоративных (созданных юридическим лицом для обеспечения дополнительной пенсией своих работников), пять профессиональных (созданных профсоюзами или их объединениями для
своих членов).

Количество граждан, которые заключили пенсионные контракты с фондами и являются будущими пенсионерами НПФ, на начало 2016-го достигло 837 тыс. человек.

Активы негосударственных пенсионных фондов на 1 января 2016 г. составляли около 2 млрд грн. Из 61 открытого НПФ у тринадцати чистые активы, превышающие 20 млн грн (цифра, которая наряду с другими требованиями дает право НПФ открывать пенсионные счета второго уровня ПС для граждан). Еще четыре НПФ приближаются к этой цифре.

Для защиты от потерь, ради сбережения и приумножения активы НПФ инвестируются в различные финансовые инструменты - государственные и корпоративные облигации, в акции украинских и иностранных эмитентов, в денежные средства, размещенные на депозитах и банковских счетах, в банковские металлы, объекты недвижимости.

Альтернативный законопроект комитета ВР

Но пенсионные вопросы не были бы пенсионными, если бы вокруг них не возникали интриги. В ВР зарегистрирован альтернативный законопроект №4608-1, авторами которого является группа народных депутатов во главе с председателем комитета ВР по вопросам социальной политики Людмилой Денисовой.

Собственно, проект №4608-1 является не альтернативным, а дополняющим. Он предлагает решить несколько важных вопросов, выпавших из правительственного проекта. Первый - урегулирование правовой коллизии, возникшей в начислении пенсии до 1 июня 2015 г. В соответствии с предложениями законопроекта, граждане, которые имели право на специальные пенсии и выходили на пенсию в эти три месяца, смогут теперь выбрать или спецпенсию, или обычную пенсию, а не обращаться в суд.

Второй вопрос - восстановление механизма индексации пенсий для всех категорий граждан, которое в 2014-м было приостановлено "для предотвращения финансового кризиса".

Депутатским проектом предусмотрено также ввести второй уровень ПС с 1 июля 2017 г., хотя вопрос введения профессиональной накопительной пенсионной системы, как и источники взносов в ПС, здесь не были отображены, речь идет о "поручении правительства относительно проведения ряда мер по его реализации".

В целом депутатский законопроект дополняет правительственный, его положения нужно учесть при подготовке проекта Кабмина ко второму чтению.

Как все это сдвинуть?

Пенсионные реформы были успешными только в тех странах, где имели место личное понимание первыми лицами государства ее важности и их политическая воля, значительные интеллектуальные и организационные усилия власти и общественности.

Сегодня в Украине институтом, координирующим усилия власти и общественности, является Национальный совет реформ. Надо немедленно внести предложение этому совету срочно рассмотреть многострадальный и многолетний, с 1998 г. и по сегодняшний день, ход пенсионной реформы с презентацией паспорта реформы, проектов законов и общей оценкой прогресса и будущего реформы.

Национальный совет реформ должен срочно внести пенсионную реформу отдельным пунктом в перечень приоритетных реформ. Тот факт, что до сих пор этого не сделали и пенсионная реформа находится в перечне реформ небанковского сектора, не украшает ни Нацсовет, ни офис реформ, ни людей, координирующих и направляющих реформы в Украине.

Необходимо определить лиц, персонально ответственных за проведение пенсионной реформы, со стороны Минсоцполитики, Министерства финансов, НКЦБФР, Нацфинуслуг, Минэкономики, НБУ, правительства, ВР и назначить национального координатора реформы или сокоординаторов.

И самое важное - немедленно рассмотреть указанные законопроекты, которые урегулируют дальнейшее проведение пенсионной реформы. Принять за основу правительственный и дополнить лучшими положениями депутатского. Да, правительственный проект небезупречен. Но стратегические вопросы в нем решены правильно, в дополнении с депутатским он является действительно современным и актуальным. Остальные предложения к проекту можно учесть при втором чтении, общественность готова принять в этом участие.

Окно возможностей для продолжения пенсионной реформы вновь открылось. Необходимо действовать, доводя дело до конца, а не выдумывать на каждом шагу новый велосипед, прикрываясь "требованиями МВФ" или другими страшилками.