Кривые дорожки децентрализации

Подарив регионам финансовую "свободу", правительство, не стесняясь, передает им все больше полномочий.

На прошедшей неделе украинский парламент внес законодательные изменения, позволяющие органам местного самоуправления проводить ремонт и реконструкцию дорог государственного значения, которые проходят по территории соответствующих населенных пунктов и за которые ранее нес ответственность "Укравтодор". Используемое в законе слово "позволяет" не совсем корректно отображает суть вопроса.

По данным Госагентства автомобильных дорог Украины, заложенная в этом году сумма на финансирование дорожной отрасли вдвое меньше объема минимально необходимых средств - выделено лишь 3 млрд грн на ямочный ремонт, а на текущий и капитальный средства вообще не предусмотрены. На работы по реконструкции и капитальному ремонту дорог общего назначения (в основном государственных) расходы также не запланированы. То есть государство не позволяет, а обязывает местные власти, так как других источников для финансирования просто нет. Но в высоких кабинетах убеждены, что вследствие децентрализации поступления средств в местные бюджеты существенно возрастают, так что почему бы не переложить на них тяжкое бремя финансирования.

Ямы финансовые

В 2014 г. "Укравтодор" передал на места 117 тыс. км местных дорог общественного пользования, оставив себе лишь 52 тыс. км дорог государственного значения. Но тогда вместе с дорогами передавались и средства на их финансирование в виде субвенции. Сейчас же местные органы власти ответственны уже за 140 тыс. км дорог, а под крылом "Укравтодора" остается лишь 32 тыс. км. Субвенция в госбюджете этого года уже отсутствует, якобы денег у регионов стало больше, и без нее можно обойтись. Забавная математика: содержание дорог осуществляется за счет топливных сборов, акциз с каждой тонны импортного дизтоплива составляет 100 евро, с тонны бензина - 200 евро, к ним добавлен 5-процентный акциз с продаж подакцизных товаров на АЗС, и только он "оседает" в местных бюджетах. В сумме все вышеперечисленные сборы должны в этом году обеспечить поступление 50 млрд грн, но местный акциз составляет лишь пятую часть этой суммы - порядка 10 млрд грн. Так что местные бюджеты получают меньше денег и больше дорог, а "Укравтодор" - больше денег и меньше дорог.

При этом возможность финансирования автодорог государственного значения из местных бюджетов представляется как право и благо, которого давно ждали на местах. И это было бы правдой, если бы рост бюджетов действительно был. ZN.UA уже писало о том, что декларируемый Минфином прирост поступлений отчасти спровоцирован девальвацией, а отчасти - перераспределением поступлений специальных и общих фондов местных бюджетов. И когда правительство говорит о возросших доходах общих фондов, оно молчит о сокращении в фондах специальных, составляющей которых являются те самые бюджеты развития, аккумулирующие средства на инновационную и инвестиционную деятельность, в том числе на ремонт дорог.

"В предыдущие годы финансирование частично осуществлялось за счет субвенции и государственного бюджета, а частично - за счет наших собственных средств. Сейчас же мы финансируем ремонт исключительно из собственных средств. Действительно, оперативность решения вопросов существенно улучшится по сравнению с теми годами, когда мы использовали средства субвенции. Тогда централизованно утверждался перечень дорог, подавался Кабинету министров, рассматривался - все это занимало очень много времени. Нынешний вариант быстрее. Его эффективность с точки зрения финансового обеспечения будет зависеть уже от того, насколько местные власти смогут умело сформировать расходы своих бюджетов. Понятно, что за один год решить вопрос не получится", - объяснил ZN.UA Виктор Шульга, руководитель управления бюджета и финансов Ровненского горсовета.

Действующая ранее система предполагала, что средства субвенции, которые не были использованы в текущем году (а таких было немало), возвращались в Госказначейство и переносились на следующий год, вместе с кредиторскими задолженностями. За их счет можно было обеспечить выполнение тех работ, которые ранее не успели выполнить. Винить местные власти в нерасторопности сложно, основными источниками финансирования ремонта дорожного хозяйства являются налоговые сборы, государство было вынуждено ждать, пока хотя бы часть из них поступит в бюджет, и лишь потом распределяло их между регионами. В итоге средства приходили на места уже во втором полугодии, и времени, когда погода бы способствовала продуктивному ремонту, оставалось не так много.

В нынешнем году, отменив субвенцию на содержание дорог, правительство фактически вынудило местные власти потратить прошлогодние остатки по этой статье расходов не на невыполненные в прошлом году работы, а на погашение прошлогодних кредиторских задолженностей перед подрядчиками. При этом далеко не у всех регионов такие остатки были достаточными и для этого, в итоге частично или полностью они будут платить по "прошлогодним счетам" уже из местных бюджетов. "Эта проблема связана исключительно с практикой "ручного" управления в Госказначействе, которая в 2014 г. существовала так же, как и в предыдущие годы. Все ходили и буквально просили провести тот или иной платеж в зависимости от его приоритетности. По городу Чернигову мы проплату "выпросили", и нам всю задолженность по субвенции закрыли. По Черниговской области эти платежи посчитали неприоритетными, долги оставили, а ресурса из госбюджета для их выплаты в этом году уже нет. Гасить их должны за счет областного бюджета, но, насколько мне известно, они этого не делают", - объяснил ZN.UA Виктор Быстров, начальник финуправления Черниговского горсовета.

Еще одна красивая, но совершенно неправдивая формулировка из закона - "софинансирование". В теории она предполагает совместные вливания инвесторов, центрального и местных бюджетов. Но инвесторов сейчас днем с огнем не найти, тем более на такие дорогостоящие проекты, а центральная власть умыла руки и денег на дороги не предусмотрела. В действительности, по крайней мере, в этом году местные власти поставлены перед весьма непростым выбором: либо ремонтировать дороги "за свой счет", либо не ремонтировать вовсе.

В Министерстве инфраструктуры убеждены, что это оптимальный выход из ситуации, мол, на местах лучше понятна приоритетность ремонта и восстановления. Да и сами местные власти давно хотели взять на себя эти функции, но из-за законодательных барьеров не могли. Пообщавшись с чиновниками на местах, ZN.UA не обнаружило ни радости от принятого парламентом решения, ни уверенности в том, что его можно будет выполнить. "По результатам выполнения бюджетов за первое полугодие будет понятно, сколько конкретно денег удастся выделить на дорожные работы, но, учитывая нынешнее состояние дорог, уже можно сказать, что хватит их лишь на ямочные ремонты, да и то далеко не в полной мере. Причем годами получалось так, что деньги поступали не раньше октября, когда погодные условия уже не способствовали ремонту, и состояние дорог от этого только ухудшалось. В этом году ситуация повторится, но уже не по вине Госказначейства, а из-за недостатка средств в местном бюджете, ведь все остатки прошлого года мы использовали для погашения кредиторской задолженности и теперь ждем поступлений", - поделилась с ZN.UA своими прогнозами Лидия Тимченко, замглавы комиссии по вопросам бюджета Запорожского облсовета.

Ямы дорожные

Несмотря на то, что в мире ямочный ремонт признан неэффективным, при отсутствии средств на другие, более капитальные виды работ, это едва ли не единственный вариант, способный обеспечить проезд транспортных средств и продлить срок службы украинских путепроводов.

Из-за крайне изношенного состояния дорожного полотна в Украине процессы разрушения значительно опережают темпы ремонта, количество выбоин растет каждый день. Сегодня остаток ям, имеющихся на автомобильных дорогах общего пользования, достигает
5,6 млн кв. м и, по прогнозам специалистов "Укравтодора", уже к концу года может увеличиться почти вдвое - до 9,5 млн кв. м. При этом в Украине порядка 4 тыс. км автомобильных дорог ямочному ремонту уже не подлежат - их структура полностью разрушена и требует либо проведения капитального ремонта, либо реконструкции. По результатам мониторинга, проведенного Центром научно-технического сопровождения дорожных работ и сертификации дорожной продукции, наибольшее количество разрушений дорожного покрытия зафиксировано в припортовых областях - Николаевской и Одесской, площадь ям в этих двух областях - это треть от общего объема выбоин на всех автомобильных дорогах государственного значения.

На самом деле около 90% автомобильных дорог Украины уже давно нуждаются в проведении капитального ремонта или реконструкции, поскольку большая их часть была построена около 30–
40 лет назад по техническим требованиям того времени и из расчета тогдашних нагрузок, которые сейчас возросли в разы. По ориентировочным подсчетам специалистов отрасли, для того чтобы привести существующую дорожную сеть в надлежащее состояние, необходимы 15 лет ритмичного финансирование в объеме 40–60 млрд грн в год, то есть для восстановления нужен почти триллион гривен (!). Но который год расходов из госбюджета на развитие дорожной сети, на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт не предвидится, а уровень фактического финансирования работ только по эксплуатационному содержанию не превышает 30% от минимально необходимой потребности.

В среднем ямочный ремонт 1 км дороги стоит 1,5 млн грн. В Черкасской области, например, необходимо отремонтировать свыше 32% государственных дорог, это порядка 590 км. Затраты на этот ремонт составят 800 млн грн, а доходы местных бюджетов области на 1 мая не превышали 550 млн. А ведь, кроме дорог, есть и другие, более важные статьи расходов. В Черновицкой области ремонт необходим четверти дорог государственного значения (319 км) - это около 470 млн грн. А доходы местных бюджетов области хоть и выросли на 20% по сравнению с прошлым годом, но пока не превышают 372 млн. Конечно, это весьма условные подсчеты, и стоимость работ может разниться в зависимости от состояния полотна и типа ремонта. Но если присовокупить к этому содержание муниципальных дорог, изношенность которых может составлять не 15–20, а 70 и 90%, становится ясно - денег на полноценное восстановление у регионов нет.

"У нас сначала был налог с владельцев транспортных средств, потом вместо этого налога источником поступлений стала субвенция, которая частично шла на областной уровень, а частично оставалась местному самоуправлению. В этом году источником стал акциз. Но его на качественный ремонт не хватит. Даже на текущий, и уж точно не на капитальный. Тем более что в результате девальвации все составляющие для производства асфальтобетона значительно подорожали. И даже если сумма на ремонт будет на уровне прошлого года, то физические объемы ремонтных работ все равно сократятся. В итоге средства, которые мы могли бы выделить на другие нужды, придется перебрасывать на ремонт дорог, - объяснил ZN.UA Виктор Быстров. - На уровне государства на ремонт дорог ежегодно берутся значительные суммы у международных институтов под государственные гарантии, но у местных властей таких возможностей практически нет".

Ямы долговые

Действительно, "Укравтодор" не стесняется заимствовать средства доноров, приумножая государственные долги. Его желание избавится от "лишних" дорог и трат продиктовано не радением за децентрализацию, а экономической выгодой. По состоянию на начало года, кредитный портфель Государственного агентства автомобильных дорог насчитывал около 43 млрд грн. Половина указанных средств - кредиты, заимствованные в течение 2000–2012 гг. на восстановление нескольких автомобильных дорог, которые совпадают с транснациональными коридорами. По состоянию на начало 2015 г., непогашенный остаток займов по этим проектам составил около 22,5 млрд грн. И эти обязательства "Укравтодор", скорее всего, выполнит, ведь большинство сроков погашения этих кредитов в долгосрочной перспективе - в 2019–2041 гг.

Но есть и займы, по которым пик долговой нагрузки приходится на 2015-й, - это кредиты отечественных и иностранных банков, привлеченные на развитие дорожной сети в 2005–2011 гг., а также облигации, выпущенные "Укравтодором" и размещенные в украинских банках в 2012–2013 гг. Общая сумма непогашенных остатков по этим кредитам превышает 12,5 млрд грн, а по облигационным обязательствам - 8,4 млрд. Срок действия большинства этих кредитных соглашений заканчивается в 2015-м и 2016 г. Выполнить эти обязательства будет непросто. И не потому ли центральная власть стремится избавиться от лишних статей расходов?

В госбюджете этого года на финансирование дорожного хозяйства заложено 25 млрд грн, из них только 3,4 млрд должны пойти собственно на содержание и ремонт дорог, остальные средства - на выполнение долговых обязательств "Укравтодора". По сути, мы уже давно платим не за качество дорожного покрытия, а за покрытие долгов Госагентства. Но "Укравтодор" продолжает заимствовать средства у международных доноров. В 2015–2016 гг. объем кредитных средств, предоставленных компании МБРР, ЕБРР и ЕИБ, превысит 900 млн долл., или 19 млрд грн по текущему официальному курсу НБУ. И их тоже нужно будет отдавать.

Специалисты "Укравтодора" утверждают, что в долговую яму дорожное хозяйство привела крайне изношенная дорожная сеть и отсутствие средств на ее восстановление. Однако количество претензий относительно неэффективности использования государственных финансов агентством вместе с долгами госструктуры растет год от года. Только в прошлом году Генеральная прокуратура по результатам проверок подразделений "Укравтодора" выявила нарушения на 133 млн грн. На сегодняшний день компания является вертикально интегрированным холдингом, который сам заказывает работы, сам их выполняет и сам же контролирует качество выполнения. Возможностей для злоупотреблений при такой схеме работы масса. А реформу агентства и его деятельности уже год как обещают, и не более. Пока все реформирование заключается исключительно в передаче полномочий на места. Конечно, это снизит уровень коррупции на госзакупках, осуществляемых агентством, ведь дорог стало меньше, но почему за казнокрадство столичных чиновников должны, по сути, расплачиваться в регионах - не совсем понятно.

"Если посмотреть на выполнение планов, вычесть инфляционную "надбавку" и новые налоги, то роста местных бюджетов не будет, будет спад. Рассчитывая закладываемую в бюджет сумму на ремонт дорог, мы просто заложили прогнозные сборы по топливному акцизу, - рассказал Виктор Быстров. - На сегодняшний день эти прогнозы себя не оправдывают, плановые показатели мы пока не выполняем. И проблема не в реалистичности подсчетов, а в уклонении от уплаты акциза и в "теневых" схемах на топливном рынке".

И это тоже головная боль не местных органов власти, а центральных, которые вместе с передачей полномочий должны обеспокоиться и должными объемами финансовых поступлений для их обеспечения. По разным оценкам, до 30% рынка нефтепродуктов в Украине находится в "тени", если вывести его на свет, страна только благодаря акцизу сможет ежегодно получать порядка 70 млрд грн. Но никто не спешит с решением этой проблемы - слишком влиятельные лица заинтересованы в теневой торговле бензином. Никто не спешит с обещанным реформированием "Укравтодора", который годами безнаказанно "осваивал" государственные средства и копил долги. Никто не озаботился созданием реального механизма, позволяющего властям на местах также получать внешние займы от доноров.

Депутаты, которые в конце прошлого года били в набат, что в госбюджете не заложены расходы на ремонт муниципальных дорог, уже летом этого года без стеснения передали регионам и дороги государственные. В итоге и без того плачевное состояние дорожного хозяйства в результате реформ только ухудшится. Но шишки посыплются уже на головы местных чиновников. В этом ключе умиляют аргументы парламентариев, которые ничтоже сумняшеся заявляют, что раньше они не могли ремонтировать дороги на предвыборных участках за свой счет, так как их бы не принял на баланс "Укравтодор", а теперь, мол, смогут. Да только все дороги депутатскими средствами не отстроить, выборы в таком случае пришлось бы проводить ежеквартально.