Экономическая безопасность: макрофинансовое измерение и рекомендации

В предыдущей статье речь шла об описанных в проекте Доктрины экономической безопасности и сопроводительной к ней аналитической работе по идентификации угроз макроэкономических рисках, которые мировая "турбулентность" создает для Украины.

Та статья посвящена преимущественно уязвимостям в фискальной сфере, которые могут усилить эффект этих угроз. Но не менее важны финансово-монетарные уязвимости, о которых поговорим ниже.

Почему растут цены

Несмотря на относительную стабильность последних нескольких лет, не стоит забывать, что за двадцать лет с момента введения гривни она обесценилась относительно твердых валют в пятнадцать раз, а уровень цен с тех пор вырос более чем в двадцать. За двадцать лет (1996–2016) только на протяжении восьми из них инфляция измерялась однозначным числом, да и то, как правило, близким к 10%, при этом лишь за последние шесть лет ее уровень колебался от 0,6 до 48,7%. И только в прошлом году она наконец-то опустилась хоть немного ниже 10%. Соответственно, необходимость удерживать базовую ставку положительной, вместе с преддефолтными процентами по внешним заимствованиям, приводит к высокой стоимости денег, что серьезно препятствует ускорению экономического роста, без которого Украина рискует застрять в индустриально-сырьевой ловушке среднего дохода, а это, в свою очередь, создает долгосрочную стратегическую угрозу национальной безопасности.

Среди детально описанных в первой статье причин и последствий фискальных проблем и хронического бюджетного дефицита одной из самых важных является перманентная инфляция. Монополизированная структура экономики усиливает ценовой эффект денежной эмиссии, а недоверие к банковской системе и высокие риски кредитования, связанные со слабостью прав собственности как кредиторов, так и заемщиков, увеличивают скорость обращения денег. При этом уже неоднократно описанная система неформальных правил и связей во власти не позволяет обеспечить полную независимость НБУ - один из краеугольных камней монетарной стабильности, - даже вопреки тщательно выписанным формальным механизмам. Де-факто Нацбанк относится к сфере влияния президентской ветви власти, и это неоднократно использовалось для разного рода злоупотреблений. Даже несмотря на значительное организационное усиление этого государственного института в последние годы и обретение им определенной независимости с опорой на международные финансовые учреждения, нет гарантий, что в случае ослабления их влияния центральный банк не станет снова объектом влияния на политическую ситуацию (наподобие искусственного удержания валютного курса) или даже просто источником ренты.

Структура экспорта является дополнительным источником фискальной и валютной нестабильности.

Как и в большинстве стран с преимущественно сырьевым экспортом, валютные и бюджетные поступления в Украине сильно зависят от конъюнктуры мировых рынков на сырьевые товары, являющихся очень волатильными. Благодаря упомянутому выше "эффекту храпового колеса", расходы не удается существенно номинально уменьшать в периоды неблагоприятной конъюнктуры, и это происходит де-факто, из-за инфляции, или компенсируется массированными заимствованиями (как было в Украине в 2009 г.).

В конце концов, нестабильность порождает недоверие к национальной валюте и, соответственно, побуждает всех экономических акторов (в том числе население) конвертировать сбережения в твердую валюту при первой возможности, а также держать их в надежных приютах за границей. К этому добавляется недоверие к действиям НБУ, который во время девальваций неоднократно ограничивал возможность для конвертации, повышал (вплоть до 100%) нормы продажи валютной выручки, ограничивал доступ к депозитам и вводил другие репрессивные меры. Поскольку в ходе таких кризисов возможность конвертировать гривни и выводить по легальным каналам валюту остается только для ограниченного круга приближенных к власти лиц, все остальные, включая потенциальных и реальных иностранных инвесторов, стараются работать на опережение, что в дальнейшем усиливает уязвимость экономики страны к ценовым и другим шокам.

В частности, в Украине практически не работают инструменты контрциклической "кейнсианской" макроэкономической политики: денежная эмиссия мгновенно конвертируется в иностранную валюту и компенсируется повышением цен монополиями, не оказывая надлежащего эффекта на рост производства, при этом в дальнейшем усиливая валютный кризис; а фискальная экспансия за счет госзаимствований идет в основном на выплаты зарплат и трансферты, откуда попадает на тот же валютный рынок. Девальвация же непосредственно вызывает экономический спад из-за роста расходов на приобретение товаров критического импорта (прежде всего энергоносителей), а также на скупку иностранной валюты, импортных товаров длительного пользования и спекуляции, с соответствующим сокращением спроса на отечественные товары и услуги. Только со временем ценовое преимущество отечественных товаров на внутреннем и внешнем рынках позволяет восстановить экономический рост.

Камень на шее

В результате действия указанных факторов государство за последние десять лет накопило значительный долг, который даже после реструктуризации Украина все равно не в состоянии обслуживать без перекредитования, а стоимость обслуживания сильно довлеет над экономикой. Соотношение долга к ВВП зависит от курса гривни и стремительно выросло в 2014–2015 гг. вследствие обвальной девальвации. Мошенничество и инсайдерское кредитование вместе с двумя валютными кризисами привели к накоплению необслуживаемых кредитов, которые на октябрь 2018 г. составляли 54,6% в активах банков. Дальнейшая девальвация (и соответствующий рост соотношения долга к ВВП и вероятное дальнейшее накопление необслуживаемых кредитов) из-за повышения рискованности заимствований угрожает эффектом снежного кома, который может привести к дефолту. Все это заставляет проводить очень сдержанную монетарную и фискальную политику, которая, в частности, отражается в высоких кредитных ставках и тяжелом грузе государственных расходов, сдерживающих экономический рост.

На протяжении 2019 г. только правительству Украины предстоит выплатить внешним кредиторам 5,51 млрд долл., что составляет почти 4% от ВВП и 27,5% от текущих резервов НБУ. Осуществить эти выплаты невозможно без частичного перекредитования, но в случае отказа от сотрудничества с МВФ деньги на международных рынках можно будет привлечь только под сверхвысокие проценты, с дальнейшей угрозой лавинообразного эффекта. В дополнение к этому при таком сценарии вероятна валютная паника, приводящая к валютному кризису со всеми описанными выше последствиями глубокой девальвации.

В последние годы некоторые из описанных выше структурных факторов ослабились. В частности, структура экспорта диверсифицировалась за счет уменьшения доли металлургической продукции, особенно уязвимой к мировой конъюнктуре, и увеличения экспорта продовольствия, интеллектуальных услуг и переработки. Одновременно выросли поступления валюты от трудовых мигрантов, работающих за границей, хотя этот источник тоже уязвим к мировой конъюнктуре, но в меньшей степени, чем металлургическая продукция. Банковская система была очищена и укреплена ее устойчивость, однако объем необслуживаемых кредитов сокращается очень медленно. Соотношение государственного и гарантированного государством долга к ВВП сократилось с более чем 80% в 2015–2016 гг. до 61,4% в 2018-м, - частично за счет выплаты, но в основном благодаря росту номинального ВВП. Ограничение при операциях с валютой было смягчено, а недавно был принят достаточно либеральный закон о валюте, который наконец заменил неоправданно рестриктивный декрет 1993 г. Было значительно улучшено администрирование налогов, особенно НДС, что помогло стабилизировать бюджетные поступления. Но ситуация остается тревожной.

Неразвитость финансового рынка: немного стабильнее, но стратегически проигрышно

Относительная неразвитость отечественной финансовой системы является препятствием для экономического роста и валютной либерализации (в части отсутствия фьючерсного рынка валюты), хотя вместе с тем и несколько снижает потенциальную уязвимость к макроэкономическим шокам. Уровень монетизации (М2/М3) отечественной экономики составляет всего около 40%, что вдвое меньше аналогичных показателей развитых стран (при этом не надо забывать, что в активах банков 54,6% составляют необслуживаемые, проблемные, кредиты). Такое состояние обусловлено прежде всего следующими факторами:

1. Финансовые рынки являются особенно чувствительными к силе институтов "открытого доступа" и не могут ощутимо продолжать развиваться при нынешних институциональных условиях. В частности, слабая защита прав как кредиторов, так и заемщиков (которые могут стать жертвами рейдерского захвата), наличие высокопоставленных чиновников, которые совмещают госдолжности с бизнесом (при невозможности заставить их выполнить обязательства), недостаток прозрачности и предсказуемости государственной политики, общая персонификация отношений значительно повышают риски кредитования и инвестирования на безличной основе, ограничивая сферу применения кредитно-финансовых отношений.

2. На них оказывают большое влияние любые проблемы, связанные с центральным банком, такие как ошибки в политике или, тем более, зависимость.

3. Необходимым условием их развития является доверие - к государству, его валюте, регуляторам и другим участникам рынка. Предыдущая история гривни, определенные действия регулятора, а также многочисленные мошенничества, к которым участники рынка прибегали в прошлом, не способствовали формированию такого доверия. И хотя в последнее время ситуация несколько улучшилась, но недостаточно.

4. Массовое избежание уплаты налогов приводит к непрозрачности финансов предприятий, что усложняет кредитование и привлечение инвестиций.

5. Основные группы интересов, влияющие на развитие госинститутов, не были заинтересованы в становлении эффективных и дееспособных финансовых рынков, разве что за исключением инсайдерского банковского кредитования, поскольку ограничение доступа к финансированию является одним из преимуществ, которые они используют для ограничения конкуренции с целью получения рент.

6. Быстрое изменение институциональных условий мешает игрокам рынка обрести способность к адекватной оценке рисков.

Неразвитость финансовых рынков, в свою очередь, является одним из наибольших препятствий для быстрого экономического роста, особенно за счет инноваций. Но ускоренное (искусственно или благодаря буму) развитие финансового рынка, опережающее развитие предпосылок и состоятельности его игроков, является фактором риска, поскольку с высокой вероятностью заканчивается крахом.

Старение населения создает долгосрочную угрозу, особенно в сочетании со слабостью финансового рынка. Солидарная пенсионная система при существующей структуре населения, демографических трендах и макроэкономической нестабильности непривлекательна для ее участников, что порождает массовое уклонение от уплаты принудительных "взносов", на которые правительство отвечает репрессиями бизнеса, в дальнейшем снижающими привлекательность предпринимательства. Но даже в случае успеха мер по принудительной детенизации занятости (то есть увеличению количества плательщиков в полтора раза) солидарную систему не удалось бы стабилизировать, а сделать ее привлекательной невозможно при любом сценарии по объективным причинам. Попытки сбалансировать Пенсионный фонд как самостоятельное учреждение в дальнейшем снижают привлекательность участия в солидарной системе, а налог на труд, в который фактически превратились взносы в эту систему, подавляет легальную занятость, экономический рост и уровень зарплат, стимулируя трудовую миграцию. Ситуация неустойчива, и проблема требует экстренного решения.

Поскольку демографическая ситуация почти наверняка не улучшится в обозримой перспективе, единственным способом поддержать устойчивость солидарной пенсионной системы является массовое привлечение иммигрантов, связанное с многочисленными социальными проблемами, что, впрочем, только отложит проблему на будущее. Альтернативой является управляемый переход к финансированию пенсий (а в будущем - к минимальному универсальному содержанию для нетрудоспособных) из госбюджета за счет других видов поступлений, менее вредных для экономики, чем налог на труд.

Как закрыть уязвимости

Доктрина экономической безопасности предлагает ответы на эти угрозы - в целом более 60 мер и направлений государственной политики (значительная часть из которых, впрочем, не являются оригинальными и упоминаются для полноты картины). Это мероприятия по управлению госдолгом, улучшению администрирования налогов, переход от налогообложения прибыли к налогу на выведенный (из бизнеса) капитал, создание вместо нынешних подразделений налоговой милиции и департаментов борьбы с экономическими преступлениями СБУ и МВД единого аналитического органа, повышение эффективности и прозрачности приватизации, создание надлежащих условий для прихода иностранных инвесторов, дерегуляции, открытие рынка сельхозземель при ряде сопутствующих условий (что, среди прочего, одномоментно увеличит товарную массу и капитал) и прочие.

Однако ряд предложений являются менее известным, а некоторые наработаны впервые. В частности, среди таких мер предлагаются:

- разработка и реализация государственной стратегии противодействия экономической агрессии, которая предусматривает превентивное постепенное сворачивание торговли с РФ с диверсификацией поставок критически важного импорта и открытием новых рынков сбыта, подготовку к предоставлению экстренной помощи людям и населенным пунктам, которые могут пострадать от недружественных действий РФ, и планы по нейтрализации потенциальных угроз от предприятий и банков, связанных с российскими собственниками;

- внедрение на законодательном уровне парламентских процедур, которые имеют целью усложнить принятие фискально безответственных законов. Такие процедуры должны включать обязательное проведение общественного обсуждения и предварительного рассмотрения в профильном парламентском комитете законопроектов, предусматривающих изменение правил и условий налогообложения. А законопроекты, принятие которых имеет следствием изменение показателей бюджета, должны подлежать предварительному рассмотрению в комитетах ВРУ. В случае их непрофессиональной подготовки (отсутствие финансово-экономического обоснования, в частности, расчетов компенсаторов расходов бюджета и/или источников дополнительных его поступлений для достижения сбалансированности, анализа выгод и расходов) такие законопроекты в безусловном порядке должны возвращаться субъекту права законодательной инициативы. Фактически это является распространением принципов закона о государственной регуляторной политике на законотворчество;

- подготовка к возможной реструктуризации внешнего долга при благоприятной возможности, - она может возникнуть в связи с вероятным мировым кризисом;

- предотвращение прихода к власти безответственных политиков путем своевременного проведения реформ, улучшающих качество жизни (в частности, демонополизация и повышение прозрачности сектора ТКЭ, повышение качества здравоохранения и образования, ликвидация акциза на моторные транспортные средства и т.п.), и своевременная и достаточная компенсация болезненных реформ тем, кто от них проиграет, особенно социально уязвимым слоям населения;

- уменьшение доли в ВВП прямых налогов, увеличение - налогов на землю и недвижимое имущество, которые более устойчивы к манипуляциям;

- обеспечение равного доступа предпринимателей к системе госзакупок путем сравнения при проведении тендеров цены участников без учета НДС (или обеспечить возвращение НДС его плательщикам при победе в тендерах).

Конечно, разработанный авторским коллективом проект Доктрины не является догмой, а скорее приглашением к широкой общественной дискуссии по соответствующим проблемам. Но, в отличие от традиционных устаревших "защитных" подходов, таких как попытки спрятаться от глобализации с помощью протекционизма и других подобных мер, мы предлагаем смелые, наступательные стратегии. Ведь в XXI в. Украина может стать успешной, реализовав свои конкурентные преимущества, и при этом сохранить экономическую безопасность только во взаимодействии с глобальным миром. Если внутри страны не все готовы к такой открытости, то надо ускорять внутренние реформы, а не прятать голову в песок.