Бюджетный кодекс Украины: финансовая "конституция" или винегрет прихотей? (Часть 2)

Принципиально новые задачи, стоящие сегодня перед украинской властью, требуют качественно нового уровня работы не только от правительства, но и от законодателей в парламенте. Тем временем, несмотря на высокую законотворческую активность их нынешнего состава, качество этой работы оставляет желать намного лучшего.

Только за первый год работы Верховной Рады Украины седьмого созыва народные депутаты подали почти 120 законопроектов (не считая соответствующих проектов постановлений парламента) о внесении изменений в Бюджетный кодекс. Это - невиданное явление за все годы работы законодательного органа с момента введения кодекса в действие в 2001 г. Для сравнения: за четыре года работы Рады предыдущего шестого созыва (2007–2012 гг.) этих инициатив было 77, в четвертом созыве (2002–2006 гг.) - только 49. Однако коэффициент полезного действия этой работы (соотношение принятых законов и поданных законопроектов) чрезвычайно низок и не превышает 4%. В чем причины такой аномальной активности и низкой эффективности работы законодателей, и как это можно исправить?

Справка

Рассмотренные в этой статье законодательные инициативы структурированы по направлениям программных обещаний политических сил, представленных в Верховной Раде Украины. При этом была использована методология Фонда "Відкрите суспільство" (www.osf.org.ua), который уже 12-й год подряд анализирует работу политических сил, представленных в парламенте. Законопроекты касаются следующих важных направлений:

Человек (широкая категория, объединяющая социальные, гуманитарные, культурные, экологические вопросы, - все, что касается качества жизни граждан Украины).

Государство (охватывает вопрос государственного строительства, системы права, судебной реформы, борьбы с коррупцией, а также включает сферу государственного строительства и учредительных полномочий Верховной Рады Украины).

Реализация обещаний политических сил по направлению "Деньги" (вопрос бюджета, финансов, промышленности, предпринимательства - все, что касается хозяйственной и экономической деятельности в Украине) была подробно рассмотрена в части 1 материала (ZN.UA №5 от 14 февраля 2014 г.).

Человек

Целый ряд подготовленных нынешними народными избранниками за предыдущий год их работы законопроектов направлен на улучшение условий финансирования образования и науки. В избирательной программе каждой политической силы можно найти положения, на основании которых разрабатываются подобные инициативы. Для Партии регионов это, в частности, обеспечение госзаказом, по крайней мере, 75% мест в высших учебных заведениях. Для "Батьківщини" - доступность и современность образования, внедрение государственных грантов и других стимулов для получения высшего образования. Для УДАРа - автономность высших учебных заведений, привлечение бизнеса к их финансированию. Для КПУ - бесплатное высшее образование.

Кроме того, фактическое финансирование расходов государственного бюджета за
девять месяцев 2013 г. в этой сфере не прибавляет оптимизма: 19 млрд грн на высшее образование при запланированном показателе в 29 млрд грн, то есть план выполнен на две трети, а должен был на 75%. Аналогичная ситуация сложилась и для заведений профессионально-технического образования - фактически проведен 1 млрд грн при плане 1,5 млрд.

Поэтому определенным трендом депутатских предложений являются стремления предоставить возможность работникам образования заработать, размещая свободные средства на счетах банков, а также используя вне бюджета собственные поступления, которые сейчас учитываются по специальному фонду. На это направлен законопроект №1189 (относительно урегулирования отдельных вопросов организации финансово-экономических отношений в системе высшего образования), внесенный членом фракции Партии регионов С.Киваловым. Инициатива П.Симоненко (законопроект №1092) заключается в отнесении расходов на профессионально-техническое образование к перечню защищенных, то есть финансируемых из общего фонда бюджета в первую очередь.

Также законопроект представителей "Батьківщини" №3046 предлагает установить отдельный порядок для создания возможности размещения бюджетными научными учреждениями поступлений, полученных от их основной деятельности, и грантов, а также контроля за их использованием.

Характерно, что среди всех подобных инициатив только умеренное предложение "Батьківщини" о временном размещении свободных средств научными учреждениями и организациями на счетах государственных (!) банков (законопроект №2257а) профильный комитет рекомендовал отклонить.

В контексте развития образования следует вспомнить и законопроект "Батьківщини" №2157а о включении в Государственный фонд регионального развития расходов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт общеобразовательных школ, дошкольных учебных заведений, учреждений внешкольного образования, спортивных площадок. В свою очередь, группа депутатов от Партии регионов зарегистрировала законопроект №2280 относительно финансирования из государственного бюджета расходов на общеобразовательные учебные заведения в сельской местности в части потребностей на коммунальные услуги и энергоносители, на достраивание, реконструкцию и проведение капитальных ремонтов школьных помещений, эксплуатируемых более 20 лет.

Также ВО "Свобода", выполняя свое программное обещание отменить налогообложение украиноязычного книгоиздания, решила пойти альтернативным путем. Одним законопроектом (№2978) вводятся ставки пошлины на импортную книжную продукцию, а другим (№2979) в Бюджетном кодексе поступления от этой пошлины направляются на пополнение фондов библиотек книгами украинского производства на украинском языке.

В огромной "матрице" законопроектов относительно изменений в Бюджетный кодекс есть и такие, что указывают на непродуманные заранее мероприятия реформ. Начав эксперимент по реформированию системы здравоохранения в нескольких областях (Винницкой, Днепропетровской, Донецкой), правительство не побеспокоилось о надлежащей доходной базе пилотных регионов. Поэтому возникла необходимость инициировать дополнительную дотацию для них, но соответствующие изменения в Бюджетный кодекс не были поддержаны парламентом (законопроект №2137). Ситуацию пыталась исправить фракция ПР, подав законопроект об увеличении отчислений за пользование недрами в местные бюджеты именно в этих регионах (№2611). Так или иначе, но принцип реализма, задекларированный регионалами в своей предвыборной программе, здесь не соблюден. И вряд ли медицинские работники этих регионов получат обещанные Партией регионов 8000 грн заработной платы для врачей и 5500 грн для медперсонала.

Государство

Значительная часть законопроектов о внесении изменений в Бюджетный кодекс касается финансовой состоятельности местных бюджетов. Эти обязательства предусмотрены и в программе Партии регионов (60% сводного бюджета - местным советам), и в программах всех трех оппозиционных партий. Например, партия УДАР шла на выборы с намерениями оставлять 100% налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в общинах. Аналогично Объединенная оппозиция "Батьківщина" стремилась "вернуться к редакции Бюджетного кодекса, принятой в 2009 г., которая предусматривает создание финансовой основы для местного самоуправления: налог на доходы физических лиц и налог на землю в полном объеме будут оставаться в местных бюджетах".

Напомним, что во втором полугодии прошлого года проблемы местных бюджетов стали особенно острыми. По данным Ассоциации городов Украины, нехватка средств на четвертый квартал для выполнения делегированных государством полномочий составила 7,5 млрд грн, к тому же почти 6 млрд были заблокированы на счетах казначейства.

Следует отметить, что собственно Бюджетный кодекс содержит нормы, которые порой не способствуют как минимум рациональному подходу в определении объективных потребностей и возможностей государства и местного самоуправления. Например, статья 65 Бюджетного кодекса содержит разные нормативы ставки зачисления налога на доходы физических лиц в местные бюджеты: 50% - для Киева, 100% - для Севастополя, 75% - для бюджетов городов АР Крым и областного значения, 25% - для сел, поселков и других городов.

Разве оправдан формальный подход в вопросе установления нормативов только согласно статусу населенного пункта? Разные ставки зачисления налога с доходов физических лиц, которые зависят только от статуса, не учитывают особенностей хозяйственной деятельности, валового регионального продукта, производительности труда, природных условий, расположения городов и сел Украины. Те же 25% оказывают абсолютно разное влияние на доходную часть бюджетов в различных регионах Украины, будь то туристические центры Карпат или шахтерские города.

Упростив для себя первоначальные условия распределения средств, власть на следующих этапах должна считаться с объективной реальностью и почти в ручном режиме определять
объем и распределение дотаций и субвенций местным бюджетам, чтобы исправить ситуацию. Вместе с тем в большинстве законодательных инициатив по этому поводу народные избранники не осмелились установить для всех равные условия, решить проблему раз и навсегда.

Как уже отмечалось ранее (см. статью "Голый король-2", ZN.UA №3 от 31 января 2014 г.), несмотря на уже задекларированные программные намерения, представители "Батьківщини" и УДАРа ограничились установлением справедливого норматива - 100% - только для зачисления налога на доходы с физических лиц в бюджет г. Киева (законопроекты №1090, 1090-1, 1090-2). И снова - несоответствие действий и обещаний. Из этих трех законопроектов авторство двух принадлежит именно депутатам "Батьківщини". "Попасть в штангу" два раза подряд - это больше похоже на политическую игру, чем на заботу об избирателе.

Вместе с тем это позволило бы увеличить бюджет Киева на 8,2 млрд грн, тогда как сегодня поступления от налога на доходы с физических лиц составляют 7,4 млрд.

Проблему столицы пытался решить и внефракционный депутат Сергей Мищенко. Он подал законопроект №2375 о финансировании субвенции для выполнения инвестиционных проектов города в объеме не менее 50% поступлений от налога на доходы физических лиц, взимаемого в Киеве (то есть приблизительно 3,7 млрд грн). Проект с февраля 2013 г. находится в профильном комитете парламента.

От оппозиционных сил был подан целый ряд других законопроектов, направленных на увеличение финансовых ресурсов местных бюджетов. Прежде всего это зачисление налога на доходы физических лиц в соответствующий местный бюджет по налоговому адресу налогоплательщика - физического лица (№2527а), которому отвечает аналогичный по цели законопроект коллег из ВО "Свобода" (№2314а). Также предлагается включить целый ряд доходов местных бюджетов во вторую корзину (№2242а, от "Батьківщини"), то есть уменьшить риск изъятия ресурсов в государственный бюджет, в том числе плату за пользование недрами (№2223а, от ВО "Свобода"). Различие между первой и второй корзинами заключается в том, что доходы первой учитываются при определении межбюджетных трансфертов, а второй - нет. То есть доходы второй корзины фактически являются собственными доходами местных бюджетов.

Авторы также уже сообщали читателям ZN.UA (см. статью "Голый король-2"), что в поданных от "Свободы" законопроектах предлагалось оставить все 100% НДФЛ в распоряжении бюджетов Киева и Севастополя (№2242а-1), а также ввести новую субвенцию для социально-экономического развития отдельных территорий (№2622). Согласно законопроекту №3675 предлагалось оставлять в распоряжении местных бюджетов по второй корзине доходов половину собранных на соответствующих территориях налога на прибыль, НДС и акциза на произведенные в Украине товары.

Рассказывали мы и об инициативе фракции УДАР о введении новой субвенции для градостроительного мониторинга, создания и ведения градостроительного кадастра, разработки (обновления) градостроительной документации (№2994). Эту инициативу стоило бы внедрить, поскольку из-за отсутствия у подавляющего большинства органов местного самоуправления средств на разработку градостроительной документации у городских голов и депутатов горсоветов появляются широкие возможности в ручном режиме бесконтрольно раздавать и менять целевое назначение земель и вносить многочисленные правки в генпланы городов там, где они существуют.

Итак, как видим, представители разных оппозиционных сил действуют в одном направлении. Поэтому для достижения большего влияния и результата было бы логичным разработать полномасштабный и согласованный проект о комплексном решении проблемы доходов местных бюджетов.

И в заключение о Партии регионов, у которой, как мы уже тоже раньше отмечали (см. статью "Голый король-2"), "ассортимент" подходов к решению проблем местных бюджетов едва ли не самый широкий. В перечне их инициатив, напомним, значатся следующие:

- увеличение долей ресурсных платежей на 10–20% за пользование лесом, водой, недрами как доходов местных бюджетов (№2375а);

- увеличение доли зачисления в местные бюджеты налога с доходов физлиц (№2478а);

- зачисление уплаченного сельскохозяйственными товаропроизводителями налога на доходы физических лиц в соответствующие бюджеты местного самоуправления по месту проживания этих лиц (№2547а);

- замена бюджетного займа дополнительной дотацией на сумму невыполнения доходов местных бюджетов, определенных законом о государственном бюджете (№2620а);

- увеличение объема Государственного фонда регионального развития с 1 до 3% доходов государственного бюджета, предоставление Кабмину и комитету по вопросам бюджета ВРУ права распределять расходы этого фонда (№2271а).

К категории самых "инновационных" можно отнести законодательные предложения регионалов платить налог на прибыль предприятий в бюджеты местного самоуправления (№2918), а также привлекать к ответственности должностных лиц Госказначейства за использование средств органов местного самоуправления без их согласия (№2465а). Ответственность, очевидно, должна быть, но кто в первую очередь должен ее нести, как не высшее руководство правительства, внедрившее такие практики, отдавая соответствующие приказы подчиненным?

***

Итак, действуя в условиях жесткого прессинга со стороны бывших администрации президента и правительства, которые были фактически ориентированы на направление бюджетных потоков в адрес приближенных финансово-промышленных групп и на асимметричное распределение финансовых ресурсов между местными бюджетами, народные депутаты, как правило, не прилагали усилий, чтобы устранить этот дисбаланс в целом, вместо этого пытаясь искать решение проблемы точечно, что в принципе малоэффективно. В результате мы имели много шума и аномальную активность при крайне низком уровне результативности и эффективности работы народных избранников. Очевидно, что для изменения столь неблаговидной ситуации со стороны парламентских фракций потребуется принципиально новый, системный подход к законотворческой деятельности, определяемый программными целями этих политический сил и их избирательными платформами. Ведь возврат к Конституции образца 2004 г. наделяет Верховную Раду не только увеличившимися полномочиями, но и кардинально возросшей ответственностью за качество получаемых страной законов.

Публикация подготовлена на базе исследования, проведенного экспертным коллективом Фонда "Відкрите суспільство".