РЕФОРМА ПРАВОСУДИЯ:

два проекта

Проектов радикальных изменений действующей судебной системы в общем-то больше. Но так или иначе их основные идеи содержатся в альтернативных проектах Минюста и Верховного суда. И вокруг них сейчас ломаются копья сторонников и противников.

Министерством юстиции разработан и передан на рассмотрение Кабмину пакет законопроектов, направленных на реформирование судебной системы, в частности «О государственной исполнительной службе», «Об исполнительном производстве» (в ноябре 1996 года поданы Кабинетом министров Украины в Верховную Раду); «О судебной системе Украины», «О статусе судей» (новая редакция), «О квалификационных комиссиях судей» (новая редакция).

Параллельно Верховным судом направлен правительству альтернативный проект закона Украины «О судоустройстве».

По существу принятие этих законопроектов принципиально изменит действующую сегодня систему судебной власти. Поэтому считаем, что есть смысл познакомиться с основными моментами возможной реформы. Для начала корреспондент «ЗН» обратился за комментарием к руководителю разработки проекта Минюста Николаю Хандурину, заместителю министра юстиции.

- В чем суть проекта закона Украины «О судебной системе Украины»?

- Он построен в соответствии с разделом Конституции Украины «Правосудие» и предусматривает создание местных, апелляционных и кассационных звеньев судов, т.е. трехзвенную судебную систему, характерную для большинства стран.

Первое звено - местные суды, которые создаются на базе районных (городских) судов. Они будут рассматривать по первой инстанции все уголовные, гражданские дела и дела об административных правонарушениях в пределах своей территориальной юрисдикции, за исключением дел, отнесенных к ведению окружных судов. Эти суды создаются на базе существующих районных (городских) судов.

Окружные суды создаются на базе наиболее материально и кадрово обеспеченных районных (городских) судов (по 1-3 в каждой области). Кроме обычных дел, отнесенных к их ведению, они будут рассматривать по первой инстанции дополнительно отдельные категории уголовных дел, которые сейчас подведомствены областным судам, и гражданские дела (например, об усыновлении), уголовные дела о воинских преступлениях и административные дела - по спорам в части административного управления, но уже в пределах округа (несколько городов, районов).

Второе звено судебной системы - апелляционные суды (на базе существующих областных судов), которые будут рассматривать в апелляционном порядке все уголовные и гражданские дела местных судов. Региональные апелляционные административные суды образуются при отдельных областных судах и будут рассматривать административные дела местных окружных судов.

Третье звено судебной системы - кассационные суды: кассационный уголовный суд, кассационный гражданский суд, кассационный административный суд, которые осуществляют кассационное производство в отношении всех решений апелляционных судов.

Аналогичным образом построена система коммерческих специализированных судов на базе арбитражных.

Высшим судебным органом в системе общих судов является Верховный суд Украины (18 судей), который будет осуществлять повторную кассацию и иметь другие полномочия, вытекающие из Конституции Украины.

Кадровое, финансовое, ресурсное и организационное обеспечение деятельности общих судов осуществляет, как и во всех европейских странах, Министерство юстиции.

Как авторы этого законопроекта, мы считаем, что эта структура судов отличается динамичностью, оптимизирована, лишена бюрократических судебных учреждений и строится на базе действующей системы судов. Но при этом она наполняется принципиально новым содержанием и не требует существенных материальных затрат. Она может быть введена в действие с 1 января 1999 года.

- А как бы вы охарактеризовали альтернативный проект «О судоустройстве», предложенный Верховным судом?

- На наш взгляд, этот проект не только консервирует существующую судебную систему, но и делает ее более громоздкой, запутанной. Он содержит 156 статей (вдвое больше, чем проект Минюста «О судебной системе Украины»), причем большинство статей регламентирует деятельность бюрократических образований внутри самой системы. По существу, планируется создание изолированной от законодательной и исполнительной власти могущественной замкнуто-корпоративной системы под флагом «независимости судебной власти», этакое «государство судей», которое будет контролировать другие ветви власти, общество, оставаясь вне их контроля.

Удивляет сама постановка такого вопроса. Есть одна государственная власть с разделением на три ветви, каждая из которых действует самостоятельно в пределах своей компетенции, при наличии системы сдержек и противовесов между ними, которые обеспечивают ее жизнеспособность. Разве законы, которые принимает законодатель, не обязательны для судов? Разве может быть в стороне исполнительная власть, которая во всех цивилизованных странах готовит кадры для судов, осуществляет их подбор при участии судей, организационное обеспечение их деятельности?

Меня удивляет структура проекта этого закона. На первое место поставлен Верховный суд, которому посвящено 30 статей, включая порядок выдачи удостоверений судьям. В то же время основным звеньям районных (городских) и областных судов отведено всего 20 статей. Такое впечатление, что этот проект судьи Верховного суда составляли только для себя. Неудивительно, что эксперт Совета Европы Карле Бонгенаар, анализируя этот проект, заметил: «В целом этот проект имеет тенденцию к созданию большого количества бюрократических образований. Результатом станет отяжеленный монстр, поедающий много энергии, которую было бы лучше использовать для терпеливого улучшения работы отдельных судов».

Аналогичную оценку дали эксперты США и европейских стран во время обсуждения проекта в Киеве 3 и 4 июля. Кроме того, сама структура судов не выдерживает никакой критики: в соответствии со статьей 125 Конституции, отдельно действуют апелляционные и местные суды, а авторы проекта апелляционные суды включают в состав местных судов. Ошибочной, с точки зрения теории, является позиция совмещения в одном судебном звене рассмотрения судебных дел разных процессуальных форм - 1-й инстанции, апелляции и кассации. Это противоречит римскому правилу - судья не может быть судьей в своем деле. резкой критике международных экспертов было подвергнуто сохранение институтов судебного надзора и руководящих разъяснений Верховного суда, которые противоречат принципу независимости судей и подчинении их только закону.

- Однако Верховный суд, судя по всему, расценивает это как попытки других ветвей власти подчинить себе судебную власть?

- С начала 90-х годов произошло дереформирование судебной системы, значительная часть функций судебного администрирования и кадрового обеспечения была отобрана у органов юстиции. Часть их была передана судам, а часть зависла в воздухе.

Возьмите, к примеру, принцип «неприкасаемости» судей - задержание или арест судьи с согласия Верховной Рады. Судьи цивилизованных стран этим иммунитетом не наделены. Как точно заметил один из судей США, если судья «забыл» оплатить покупку при выходе из магазина, его задержат как обычного гражданина. Назовите страну, где судья имеет право на отставку с сохранением заработка при наличии всего десятилетнего стажа судьи, независимо от возраста? К примеру, в США право на отставку возникает по правилу «80» (возраст судьи плюс стаж работы).

Гарантии независимости судей состоят всего в трех вещах - их несменяемости, достаточном заработке и соблюдении ими судейской присяги.

Речь идет о создании цивилизованных условий для обеспечения независимости каждому судье при осуществлении им правосудия, в том числе и от вышестоящих судебных звеньев, которые имеют только право апелляционной и кассационной проверки их решений.

- Как вы себе представляете административную модель юстиции?

- Нужно признать, что мы затоптали этот вопрос. Общепризнано в мировой практике, что спор по вопросам административного управления разрешается предварительно специальными органами, действующими в самой системе административного управления, а затем уже судами. В США только в федеральном ведомстве пенсионного обеспечения таким путем разрешается около 600 тыс. споров в год, и только немногие из них затем становятся предметом рассмотрения общих судов (для сравнения: суды Украины рассматривают 600 тыс. всех гражданских споров в год). У нас сегодня также есть апелляционные управления по рассмотрению таких споров, которые действуют, например, в Госналогадминистрации. Административные суды в системе общих судов не в состоянии в полном объеме разрешить всю массу споров в области административного управления.

- В проекте Минюста впервые введен принцип «доступность правосудия». Что это означает?

- Он сформулирован так: «Организация системы судов на принципах территориальности и специализации и формы судопроизводства должны обеспечить доступность правосудия для каждого человека и гражданина».

Между правом на судебную защиту своих прав и свобод и реальной возможностью реализовать это всегда существуют противоречия. Они обусловлены материальными возможностями человека оплатить юридическую помощь, госпошлину и другие расходы, связанные с рассмотрением дела.

К слову, у нас не решен должным образом вопрос предоставления бесплатной адвокатской помощи гражданину государством, если в силу объективных причин он не может прибегнуть к услугам защитника самостоятельно.

Второй принципиальный вопрос - госпошлина. Для юридических и физических лиц госпошлина нередко является непреодолимой преградой для их обращения в суд. И в этой связи не может не удивлять позиция некоторых должностных лиц наших высших судебных органов, которые апеллируют к высшим законодательным и исполнительным органам, мол, госпошлина, взимаемая за обращение в суды, с лихвой покроет затраты на полное обеспечение судов. Между прочим, размер госпошлины за обращения в суд в США, Германии чисто символический.

Третий принципиальный вопрос - оптимизация форм судопроизводства путем устранения из него лишних элементов затратного характера. В частности, на мой взгляд, досудебное расследование уголовных дел (за исключением дел общекриминального характера - убийства, кражи и т.п.) должно, как правило, осуществляться в форме дознания специальными подразделениями в системе ведомств.

И четвертый, основной вопрос - внедрение прогрессивных форм судебного рассмотрения дел.

- Какую роль в судебной системе играет Высший совет юстиции?

- На мой взгляд, это искусственный орган. Его аналоги есть в Италии, Франции, председателем Высшего совета магистратуры является президент страны. Но в этих странах нет квалификационных комиссий судей, которые решают подобные вопросы. Согласно нашей Конституции, 99% этого объема работы ложится на квалификационные комиссии судей, которые действуют на общественных началах.

По вопросам реформирования судейского корпуса Высший совет магистратуры имеет совещательные функции, представления о назначении судей вносит министр юстиции.

На мой взгляд, Высший совет юстиции может существовать только как совещательный орган в вопросе формирования судейского корпуса и действовать не на профессиональной основе.

- Очевидно, что авторы альтернативных проектов судоустройства в Украине по-разному представляют себе эту систему. И вполне понятно, что вы, как автор одного из них, критикуете оппонентов. Но судьба проектов разрешится все же не в Минюсте, и не Верховном суде. И в парламенте, вероятно, есть немало мнений на сей счет. Если даже в процессе обсуждения этих законопроектов разгорелась буквально борьба, то видите ли вы перспективу для варианта Минюста «О судебной системе Украины»?

- Если Кабинет министров внесет этот проект закона в Верховную Раду, лично я думаю, что он будет принят уже в этом году. У противников этого законопроекта нет серьезных аргументов. Но непринятие их варианта перечеркнет весь системный пакет законов по реформированию судебной системы и затянет его на неопределенное время. Из-за этого уже сейчас остановилась работа над Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами, которые должны реформировать судопроизводство.

Кто не на словах, а на деле за построение правового государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина - должны поступить, в первую очередь, в согласии со своей гражданской совестью. Впрочем, я думаю, что жизнь уже вплотную подвела нас к принятию решения.

От редакции: «ЗН» намерено в ближайших номерах представить читателям и точку зрения авторов законопроекта Верховного суда.