Генеральный прокурор и верховенство права

Во время одного из частых визитов в Украину мое внимание привлекла газетная статья о намерении генерального прокурора инициировать изменения в законодательстве, которые предоставляли бы ему право опротестовывать так называемые «незаконные» решения судов или вносить на них апелляции. Обдумав последствия такого заявления генерального прокурора, а также многочисленные конституционные положения, пришедшие мне в голову, я понял, что это заявление не может остаться без ответа, и сформулировал данную позицию.

В Соединенных Штатах прокурор, как федеральный, так и на уровне каждого штата, является адвокатом исполнительной ветви власти. Таким образом, отношения между прокурором и исполнительной властью можно охарактеризовать как отношения между адвокатом и клиентом, а значит они, в сущности, ничем не отличаются от отношений между адвокатом и частным клиентом. Прокуроры связаны решениями суда так же, как и частные адвокаты. Федеральный генеральный прокурор или генеральный прокурор штата может определять приоритетные для расследования категории преступлений, но в конечном итоге именно суды разъясняют право. Прокурор может давать рекомендации законодательному органу по поводу закона, которым будет отменяться судебное решение, но он не может не подчиняться судебным решением.

Во время судебного процесса прокуроры выполняют функции защитников исполнительной власти и пользуются такими же правами, как и все остальные адвокаты; они не наделены никаким особым статусом. Если правительство проиграет дело или решение выносится не в его пользу, прокурор как федеральный, так и штата, имеет право подать апелляцию в суд высшего уровня. Вместе с тем, если обвиняемый в уголовном преступлении оправдан судом присяжных, правительство не может обжаловать такой приговор. Но после вынесения решения наивысшим компетентным судебным органом средства прокурора исчерпываются. Хотя исполнительная власть может разработать законопроект, которым отменяется или ограничивается действие судебного решения, такой законопроект должен быть одобрен законодательным органом, прежде чем судебное решение может быть изменено.

На уровне федерального правительства генеральный прокурор считается самым высоким прокурором, а также является председателем Департамента юстиции, то есть по сути объединяет функции генерального прокурора и министра юстиции. Он назначается президентом, но такое назначение должно быть согласовано с сенатом. Генеральный прокурор часто определяет политику путем сделанных выводов по различным юридическим вопросам, касающимся исполнительной власти и государственных органов, но поскольку он назначается президентом, любые его инициативы обычно соответствуют президентскому курсу. Генеральный прокурор пребывает в должности «на усмотрение президента», а значит, может быть в любой момент смещен с должности как с формулировкой оснований, так и без нее. В то же время прокуроры штатов и городов выбираются населением, следовательно, их политика может отличаться от политики местной исполнительной власти. Они также не могут быть смещены с должности представителями исполнительной власти. Но после избрания выборные прокуроры выполняют, в сущности, такие же функции, как и назначаемые прокуроры.

Одним из уникальных полномочий генерального прокурора является его почти неограниченное право запрещать въезд отдельных лиц на территорию Соединенных Штатов. Генеральный прокурор может в одностороннем порядке запретить въезд на территорию Соединенных Штатов иностранному гражданину, если последний, по мнению прокурора, представляет угрозу для национальной безопасности. Решение о запрете на въезд может быть пересмотрено судом только по процедуре «habeas corpus». Но суд, пересматривающий это решение, будет отдавать исключительное преимущество генеральному прокурору и должен ответить только на вопрос, было ли это решение «на первый взгляд легитимным и добросовестным».

В офисах прокуратуры часто наблюдается довольно жесткое распределение полномочий. В федеральной системе существуют отдельные офисы для каждого округа (региона), а также отделы по гражданским и уголовным делам, в которых есть еще меньшие подразделения, в зависимости от предмета дела. Например, в отделе по уголовным делам каждого офиса расследованием различных категорий дел, таких, как ограбления, убийства, наркотические преступления, должностные и служебные преступления, организованная преступность, занимаются разные прокуроры. Кроме этого, прокуроры, принимающие участие в судебном процессе в суде первой инстанции, очень часто не занимаются этими делами во время апелляционного рассмотрения. Вместо этого в офисе работают отдельные прокуроры, занимающиеся исключительно апелляционными делами.

Прокуроры часто выполняют также следственные функции. Например, прокурор может попытаться «подслушать» разговоры конкретного лица или организации или требовать предоставления определенных документов от лица или организации. Однако это право прокурора не является абсолютно неограниченным. Например, для прослушивания телефона лица без его ведома или чтобы принудить организацию предоставить определенные документы, прокурор обязан получить разрешение от суда.

В отличие от генерального прокурора Соединенных Штатов, функции генерального прокурора Украины перечислены в Конституции Украины. В соответствии с конституционными положениями генеральный прокурор уполномочен:

1) поддерживать государственное обвинение в суде; 2) представлять интересы гражданина или государства в суде в случаях, определенных законом; 3) надзирать за соблюдением законов со стороны органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие; 4) надзирать за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, а также при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.

Стремясь гарантировать независимость Генеральной прокуратуры от законодательной, исполнительной и судебной власти, первые проекты Конституции Украины тем не менее предусматривали довольно широкие полномочия генерального прокурора. Хотя в действующей Конституции Украины Генеральной прокуратуре и посвящен отдельный раздел (раздел VII) и ее статус не определяется в том же разделе, что и исполнительная власть (раздел V), Конституция все же содержит положения, фактически определяющие генерального прокурора как часть исполнительной власти. Например, в соответствии с действующей Конституцией, согласие Верховной Рады требуется только на назначение генерального прокурора, но не на увольнение его с должности. Вместе с тем, если компромиссная политическая реформа вступит в действие с 1 января 2006 года, президент не будет иметь права уволить генерального прокурора с должности без согласия парламента.

Учитывая четкий перечень полномочий генерального прокурора, предусмотренный Конституцией Украины, а также ассоциирование (умышленное или непредумышленное) Генеральной прокуратуры с исполнительной властью, особое беспокойство вызывают недавние выступления генерального прокурора по поводу его полномочий относительно так называемого «надзора» за «незаконными» решениями судов по уголовным и гражданским делам. Иначе говоря, генеральный прокурор и, следовательно, исполнительная власть (из-за ее явного контроля генерального прокурора) пытаются ввести меры, имеющие целью контроль за результатами судебных рассмотрений. Даже само упоминание о возможности подобного развития событий непосредственно противоречит целому ряду фундаментальных конституционных принципов.

Во-первых, статья 6 Конституции Украины закрепляет принцип разделения власти и предусматривает образование законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Чтобы избежать соподчинения или подчинения одной ветви власти другой, Конституция Украины закрепила за каждой из них ряд сдерживаний и противовесов. Вместе с тем для надлежащего воплощения принципа разделения власти Конституция требует, чтобы три ветви власти были не только отдельными, но и, по моему мнению, равноправными. В случае вступления в силу с 1 января 2006 года политической реформы полномочия президента будут сужены, а полномочия Верховной Рады — расширены. Это предусматривает, что одна ветвь власти не оказывает существенного влияния на другие ветви власти и не пытается осуществлять «надзор» за их действиями. На этом фоне заявления генерального прокурора несовместимы с конституционным принципом разделения власти.

Во-вторых, «надзор» за «незаконными» решениями свидетельствует о фундаментальном недовольстве результатами отдельных судебных процессов, а значит, такие заявления могут толковаться только как намерение изменить нежелательный результат. Проще говоря, «надзор» является скрытым способом влияния на судебные решения. Вместе с тем Конституция и законы Украины предусматривают гарантии независимости и иммунитета судей. Нельзя отрицать, что «правосудие в Украине осуществляется исключительно судами». Кроме этого, Конституция Украины четко запрещает «влияние на судей каким-либо образом...» Эти положения закреплены также в статье 14 Закона «О судоустройстве Украины»: «Судьи при осуществлении правосудия независимы от какого-либо влияния, никому не подотчетны и подчиняются только закону». Генеральный прокурор несомненно волен, в определенных пределах, высказывать свое несогласие с решениями судов, и такие дискуссии следует поощрять. Однако «надзор» за судебными властями, в той форме, в которой он упоминается в заявлениях генерального прокурора Украины, переходит такие границы и не может выдержать проверки на конституционность при каком бы то ни было толковании.

В завершение следует отметить, что необходимо избегать любых заявлений и действий, направленных на осуществление ненадлежащего контроля за судебной ветвью власти (в отличие от конституционно закрепленных механизмов сдерживаний и противовесов). Хотя кое-кому может показаться, что «надзор» за судебными решениями позволит избавиться от возможных недостатков в судопроизводстве, на практике это противоречит принципам верховенства права и подрывает основы судебной независимости. Независимо от того, будет ли рассматриваться «контроль» как позитивное или как негативное явление, он все равно является формой внешнего влияния, которому нет места в любом судебном процессе. Именно суды, а не генеральный прокурор, уполномочены рассматривать все юридические споры и решать дела по сути. Таким образом, заявления генерального прокурора были неосмотрительными и ни в коем случае не могут стать основанием для судебной реформы.

Следует подчеркнуть, что в делах, касающихся национальной безопасности, Генеральная прокуратура (в Соединенных Штатах — Департамент юстиции) представляет интересы государства и имеет право обжаловать решения, противоречащие таким интересам, если, по ее мнению, вынесение таких решений было нецелесообразным. Хотя такие решения подлежат выполнению во время рассмотрения дела апелляционной инстанцией, никто не отрицает права Генеральной прокуратуры использовать все имеющиеся судебные средства для получения удовлетворительного результата.