Вспоминая о совместном уменьшении угрозы и потраченных деньгах

Почти 20 лет назад, в ноябре 1994-го, после нескольких лет напряженных внутренних дискуссий и международных переговоров Верховная Рада Украины ратифицировала Договор о нераспространении ядерного оружия. Эта история минувших дней еще долго будет отбрасывать тень на текущую внутреннюю и внешнюю политику Украины.

Не вдаваясь в нюансы споров начала 1990-х, можно отметить, что к моменту принятия принципиальных решений в Украине сформировались три консенсусные позиции относительно условий полного и максимально быстрого ядерного разоружения, как того требовали США, Европа и Россия. Они были следующими: 1) получение гарантий безопасности; 2) внешнее финансирование ликвидации ядерных боезарядов, средств доставки и инфраструктуры; 3) получение существенной компенсации за расщепляющиеся материалы, содержавшиеся в тактических и стратегических вооружениях, размещавшихся на территории Украины.

Все пункты формально были выполнены. Осенью 1994 г. официальными членами ядерного клуба был подписан Будапештский меморандум - листы бумаги с грамотно написанным текстом, озаглавленные в украинском переводе "гарантиями" (хотя дипломаты и эксперты прекрасно понимали, что assurance означает "заверение").

В июне 1996 г. из Украины в Россию были вывезены последние боеголовки стратегических ракетных комплексов (тактическое ядерное оружие было выведено еще к лету 1992-го). К 1998-му были получены компенсации за расщепляющиеся материалы. К началу 2000-х с помощью США были, в целом, ликвидированы системы доставки и инфраструктура ядерных сил.

"Гарантии" безопасности не дожили всего полгода до 20-летнего юбилея. В марте т.г. Россия словом и делом продемонстрировала игнор подписанного текста. Логичным является вопрос, насколько успешным было достижение других двух целей Украины - получения помощи в ликвидации ядерных вооружений и компенсаций за расщепляющиеся материалы.

Основным драйвером ликвидации ядерных вооружений и решения сопряженных с этим вопросов не только в Украине, но, в первую очередь, в России была американская программа Нанна-Лугара, известная также как программа совместного уменьшения угрозы (cooperative reduction threat). Еще одной важной для Украины программой, в которой она, правда, прямо не участвовала, был контракт между США и Россией на конверсию 500 т российского оружейного урана в ядерное топливо. Наконец, в последние годы часть работ, так или иначе связанных с ядерным разоружением, была профинансирована из американского фонда нераспространения и разоружения (NDF), имеющего те же основные цели, что и программа совместного уменьшения угрозы, но не связанного с ней организационно.

Логика появления и развития указанных программ - отдельная тема. Применительно к вопросу о помощи Украине важно понимать следующие факты. Первое: деньги по программе Нанна-Лугара не были благотворительностью, они использовались в соответствии с американским пониманием "совместного уменьшения угрозы", не обязательно совпадавшим с украинским. Второе: администрирование программы Нанна-Лугара достаточно сложное: помощь никогда не предоставлялась в виде грантов и кредитов, а только в виде услуг, оборудования, логистики и субконтрактов. Третье: Украина получила от России существенные компенсации за расщепляющиеся материалы, которые были бы невозможны без американо-российского контракта на конверсию высокообогащенного урана. Четвертое: указанные программы не остановлены для России, и вряд ли их остановят, даже если будут введены секторальные санкции (это, наверное, правильно, поскольку представления о "радиоактивном пепле" должны локализовываться в головах российских телеагитаторов и не распространяться на лиц, принимающих решения).

По оценкам американских военных специалистов, озвученным неофициально, меры военного планирования для противодействия угрозе, которую представлял для США украинский ядерный арсенал, требовали от 10 до 30 млрд долл. ежегодно. Россия, по заявлениям начала 1990-х, готова была ликвидировать украинский арсенал за 2–3 млрд долл., выделенных американцами, ко взаимному американо-российскому удовольствию. Украинские эксперты говорили о 1,5 млрд долл., чтобы сделать это самостоятельно. США уложились в значительно более скромную сумму, действуя, преимущественно, собственными силами.

Основные проекты ликвидации ядерных вооружений

Как и все другие проекты в рамках программы Нанна-Лугара, ликвидация средств доставки и инфраструктуры ядерных сил на территории Украины осуществлялась американскими генеральными подрядчиками американских же ведомств - получателей бюджетных средств (министерство обороны, министерство энергетики и Госдепартамент). В Украине к этим работам привлекались местные субподрядчики и административные структуры, созданные в рамках специальных межправительственных соглашений. После реализации проектов Украине оставались демилитаризированные территории и объекты, конверсированные производственные мощности, техника и оборудование, пригодные во многих случаях для дальнейшего гражданского использования.

Девять проектов осуществлялись в рамках категории затрат "Ликвидация стратегических ядерных вооружений" программы Нанна-Лугара (Strategic Nuclear Arms Elimination, SNAE):

Мощности по нейтрализации и демонтажу ракет SS-19 (Neutralization and Dismantlement Facility). Проект охватывал слив топлива, деактивацию, разборку и уничтожение 111 развернутых жидкостных ракет российского производства SS-19, множества отдельных систем и блоков в местах базирования, двух неразвернутых (не заправлявшихся ранее, т.н. "сухих") ракет этого типа (еще 29 "сухих" SS-19 были проданы России), а также некоторого количества компонентов ракет
SS-17 и SS-18. Финансирование составило 54,9 млн долл. Оно могло быть больше, но Украина сама выбрала "живые" деньги от продажи неразвернутых ракет и их компонентов России.

Оборудование для ликвидации неразвернутых МБР (Non-Deployed ICBM Elimination Equipment). По этому проекту предусматривалась только поставка оборудования. Поскольку утилизировалась малая часть неразвернутых межконтинентальных баллистических ракет (МБР), а большая - продана России, финансирование было несущественным и составило 2,5 млн долл.

Ликвидация шахт ракет
SS-19 (SS-19 Silo Elimination). Проект состоял в уничтожении инфраструктуры позиционных районов (мест базирования)
SS-19 и приведении земель к состоянию, позволяющему сельскохозяйственное использование. Были уничтожены
130 шахтных пусковых установок, две учебные шахты и
13 центров управления, из земли были извлечены кабели и коммуникации. Финансирование составило 121,9 млн долл.

Разукомплектование, хранение и ликвидация ракет SS-24 (SS-24 Missile Disassembly, Storage, and Elimination). Проект предусматривал извлечение из шахт, разборку, перемещение в специально подготовленные места хранения твердотопливных ракет украинского производства SS-24. Было утилизировано 46 ракет, находившихся ранее на боевом дежурстве, и "8,5" разобранных ракет. Финансирование со стороны США составило 94,2 млн долл.

Ликвидация шахт SS-24 (SS-24 Silo Elimination). Проект аналогичен ликвидации шахт SS-19. Были уничтожены
46 шахтных пусковых установок и 5 центров управления. Финансирование составило 56,6 млн долл.

Мощности по утилизации топлива ракет SS-24 (SS-24 Propellant Disposition Facility). Многострадальная история этого проекта широко освещена во множестве публикаций, в том числе и в ZN.UA. Коротко она состоит в следующем. Первоначально планировалась утилизация извлеченных из ракет SS-24 двигателей в количестве 163 штук, содержащих порядка 5 тыс. т твердого топлива, путем его вымывания из контейнеров с дальнейшим использованием для производства взрывчатых веществ (их рынок в Украине весьма емкий ввиду использования для добычи железной руды). Технология была украинской. Пилотный проект некоторое время поддерживался американским генеральным подрядчиком, но с изрядным скепсисом. В России аналогичный проект реализовывался путем сжигания двигателей. Это было дешевле и надежней, но неприемлемо для Украины по экологическим и экономическим соображениям. В 2003 г. американское правительство приняло решение прекратить реализацию этого проекта, если только Украина не согласится на технологию сжигания или подрыва. Но Украина стояла на своем и, в конце концов, довела собственную технологию до промышленного уровня. Ассигнования США к моменту отказа от проекта составили 36,3 млн долл., из которых было потрачено
19 млн. Первоначальная оценка стоимости составляла 128,3 млн долл. Т.е. экономия средств для бюджета программы Нанна-Лугара и, соответственно, обманутые ожидания Украины по этой статье финансирования - 92 млн долл.

Уничтожение двигателей ракет SS-24 (SS-24 Missile Motor Elimination). Этот проект, открытый после закрытия предыдущего, имеет те же цели. Под реализацию этого проекта были переданы ассигнованные, но неизрасходованные по предыдущему проекту средства в размере 17,3 млн долл. После 2004 г. бюджет увеличился еще на несколько миллионов. Но они не выделялись ввиду того, что Украина реализовывала собственный проект. В последние годы был достигнут компромисс - твердое топливо теперь извлекается по украинской технологии и на украинские деньги, а США финансируют сжигание пустых корпусов двигателей. Стоимость строительства объекта по сжиганию оценивается в 36 млн долл. Вопрос об американском финансировании технологии вымывания топлива остается в замороженном состоянии.

Ликвидация бомбардировщиков и крылатых ракет воздушного базирования (Bomber and Air-Launched Cruise Missile Elimination). В рамках этого проекта были ликвидированы 27 бомбардировщиков Ту-95,
11 - Ту-160, несколько Ту-142 (морской вариант Ту-95) и
40 - Ту-22М. Последние не были частью стратегических ядерных сил и не ограничивались договором START-1. Но Ту-22М - оружие "субстратегическое", США настояли на их ликвидации, и Украина согласилась. Были ликвидированы также 483 крылатые ракеты воздушного базирования Х-55, 225 - Х-22 и ракеты малой дальности, имевшие возможность ядерного оснащения. Частично утилизировано предназначенное для них топливо (кроме ракет Х-22). Финансирование составило более 20 млн долл. Как и в случае неразвернутых ракет, часть бомбардировщиков были проданы России за "живые" деньги (11- Ту-95, Ту-160 и
600 крылатых ракет).

Вспомогательное оборудование реагирования на чрезвычайные ситуации (Emergency Response Support Equipment). Этот проект предусматривал оснащение двух украинских подразделений для реагирования на чрезвычайные ситуации при ликвидации МБР. Его финансирование составило 15,4 млн долл.

Кроме того, по категории "Ликвидация стратегических ядерных вооружений" финансировалась логистика в объеме 56,8 млн (по всем указанным проектам). Таким образом, суммарные ассигнования на момент завершения основных работ составили 466,3 млн долл.

Еще четыре проекта реализовывались в рамках категории затрат "Ликвидация инфраструктуры оружия массового поражения" (Weapons of Mass Destruction Infrastructure Elimination, WMDIE):

Ликвидация объектов централизованного хранения ядерного оружия (National Nuclear Storage Site Elimination). Первоначально проект предполагал уничтожение объектов, предназначенных для централизованного хранения ядерного оружия. На двух из них были начаты работы. Но проект не получил развития. О какой-либо возможности будущего использования остающихся объектов по прямому назначению речь, разумеется, не шла (кроме как хранения некоторого количества обычных боеприпасов). Причины сворачивания проекта - многоплановые. Данные объекты могли быть использованы для разгрузки переполненных украинских баз хранения обычных боеприпасов. Существенным было противодействие со стороны России, опасавшейся раскрытия технологии хранения ядерного оружия на подобных объектах на своей территории.На этот проект было потрачено 1,4 млн долл., хотя выделено 14,2 млн.

Ликвидация топлива жидкостных ракет и объектов их хранения (Liquid Missile Propellant and Storage Facilities Elimination). Проект предусматривал уничтожение компонентов топлива жидкостных ракет разного типа, в основном т.н. меланжа (окислителя, представляющего собой смесь на основе азотной кислоты). "Меланжевая" проблема для Украины весьма велика, она все еще не решена, несмотря на множество попыток не только в рамках программы Нанна-Лугара, но также ОБСЕ, НАТО и ЕС. В рамках данного проекта согласились утилизировать только меланж, предназначавшийся для некоторых ракет, уничтоженных в рамках других проектов программы. До прекращения проекта на него было потрачено 3,5 млн долл. (первоначально планировалось 11,4 млн долл.).

Ликвидация инфраструктуры авиабаз (Airbase Infrastructure Elimination). Этот проект предполагал ликвидацию авиабаз, на которых базировались бомбардировщики Ту-95 и Ту-160. Однако он был прекращен, практически не начавшись. Было потрачено менее 1 млн долл. (первоначальная оценка составляла 7,7 млн долл.).

Ликвидация мощностей заправки и мест хранения ядерного оружия (UFFs/NWSA Elimination). Данный проект относится к ликвидации инфраструктуры позиционных районов SS-19 и SS-24. На его реализацию потрачено 14,9 млн.

Общие затраты по категории "Ликвидация инфраструктуры оружия массового поражения" с учетом логистики по всем проектам можно оценить в 20,7 млн долл.

Всего на проекты ликвидации ядерных вооружений на момент завершения основных работ в начале 2000-х было выделено 487 млн долл. С учетом того, что некоторые проекты завершились позже, а один из них продолжается по сей день, на них выделялось дополнительное финансирование - 15–
20 млн долл. (точные цифры назвать трудно). Таким образом, прямые затраты на ликвидацию ядерных вооружений Украины обошлась США в сумму порядка 510 млн долл.

Вспомогательные
и новые проекты

Одновременно с указанными выше проектами финансировался еще ряд работ, необходимых для успешности всей программы. Сюда можно отнести:

- создание линии межправительственной связи (Government-to-Government Communications Link) - 2 млн долл.;

- подготовку и оснащение персонала для реагирования на чрезвычайные ситуации (Emergency Response Equipment and Training) - 2,8 млн долл.;

- совместное усиление безопасности гражданского реактора (Civilian Cooperative Reactor Safety Upgrade) - 11 млн долл. Проект предусматривал установку тренажера на Хмельницкой АЭС (расположена недалеко от бывших мест базирования МБР);

- обеспечение контроля, учета и физической защиты материалов (Material Control&Accountability and Physical Protection, MC&A and PP) -
22 млн долл. В рамках проекта проведены работы по усилению защиты исследовательских реакторов и ядерных лабораторий;

- построение отвечающей международным обязательствам Украины системы экспортного контроля (организация, оснащение, подготовка) -
13,9 млн долл.;

- поддержание контактов между военными (Defense&Military Contacts) - 3,9 млн долл.;

- конверсию (Defense Conversion) - 55,2 млн долл. В рамках этого проекта было построено жилье для офицеров, служивших в частях, ликвидированных в связи с ядерным разоружением (20 млн долл.) и профинансирован ряд конверсионных проектов украинских оборонных предприятий;

- создание Украинского научно-технологического центра (Science & Technology Center of Ukraine) - 15 млн долл. Идея центра - дать возможность ученым, работавшим в области создания оружия массового поражения, реализовать себя в гражданских высокотехнологичных проектах. Финансирование осуществляется в виде грантов, получаемых командами украинских ученых, вовлеченных ранее в создание оружия массового поражения, на проекты, проводимые совместно с американскими, канадскими и европейскими партнерами. Первоначально центр был учрежден правительствами США, Украины, Канады и Швеции. Позже Швецию сменила Европейская комиссия. В настоящее время Центром поддерживаются проекты не только украинских ученых, но и их коллег из Азербайджана, Грузии, Молдовы и Узбекистана. Благодаря программе Нанна-Лугара проект был запущен и получил начальное финансирование. Но теперь бюджет центра наполняется из многих источников, что позволило на сегодня профинансировать проекты на общую сумму порядка 230 млн долл.

В первой половине 2000-х цели программы Нанна-Лугара существенно изменились в сторону борьбы с угрозой распространения ядерных материалов, химического и биологического оружия. Соответственно, в Украине началась реализация двух новых проектов. Один из них реализуется в рамках категории "Оружие массового поражения - Программа предотвращения распространения" (Weapons of Mass Destruction - Proliferation Prevention Program, WMD-PPP). Реализуемый в Украине проект предполагает подготовку и оснащение пограничной и таможенной служб для эффективного противодействия контрабанде ядерных материалов, химически и биологически опасных веществ. К настоящему времени на него потрачено около 145 млн долл.

Другой важный проект - повышение эффективности и уровня защищенности биологических лабораторий в рамках категории "Программа уменьшения биологической угрозы" (Biological Threat Reduction Program). Общая сумма финансирования должна составить не меньше 15 млн долл.

В 2009–2011 гг. в Украине был реализован проект ликвидации тактических ракет "Скад" (185 ракет, 50 пусковых установок и 1441 т меланжа). О сумме финансирования не сообщалось. Оно осуществлялось не в рамках программы Нанна-Лугара, а из фонда NDF. С учетом того, что объем фонда относительно небольшой (в настоящее время из него финансируется до 45 проектов в разных странах мира на общую сумму около 150 млн долл.), а также исходя из опыта ликвидации в Украине ракет по другим проектам, не будет большой ошибкой предположить объем финансирования в 10–20 млн долл.

В 2010–2012 гг. из Украины были вывезены в Россию запасы высокообогащенного урана. Проект реализовывался в рамках американской Инициативы уменьшения глобальной угрозы (Global Threat Reduction Initiative, GTRI). Компенсационный пакет должен составить 40 млн долл.

В сумме указанные проекты составляют 280–290 млн долл. Не вся она относится к ядерному разоружению Украины. Но проекты, на которые она потрачена, объединены общей логикой совместного уменьшения угрозы.

Компенсация
за расщепляющиеся материалы

США прямо не компенсировали Украине стоимость расщепляющихся материалов, это делала Россия. Но американские деньги при этом присутствовали. В январе 1994 г., в тот же день, когда было принято известное трехстороннее заявление президентов США, России и Украины, которым были урегулированы остававшиеся спорные вопросы относительно обретения Украиной безъядерного статуса, был также подписан американо-российский контракт на конверсию российского высокообогащенного урана в ядерное топливо. Эти два события связаны между собой. Реализация контракта предусматривала американский кредит России на сумму 160 млн долл. c целью поставок Украине ядерного топлива для атомных электростанций (АЭС).

В мае 1994 г. было подписано российско-украинское межправительственное соглашение, предусматривавшее поставку Украине 1800 (плюс/минус 100) тепловыделяющих сборок (ТВС) для АЭС в качестве компенсации за расщепляющиеся материалы, содержавшиеся в стратегических ядерных вооружениях, уничтожение которых должно было только начаться.

С финансовой точки зрения сумму этой компенсации можно оценить в те самые 160 млн долл. американского кредита России. Но материальный эффект был более существенным. 1800 ТВС позволяли всем украинским атомным станциям работать в течение трех лет (с некоторым падением мощности и определенными техническими рисками - четыре и даже пять лет). Т.е. во второй половине 1990-х Украина могла рассчитывать на то, что половина электроэнергии (доля АЭС в производстве) могла вырабатываться по крайне низкой себестоимости с соответствующим сетевым эффектом для экономики. По современным меркам, когда объем ежегодного импорта ядерного топлива в Украину находится на уровне 600 млн долл., сумму указанной компенсации можно было бы смело оценить в
2 млрд долл. (цены на ядерное топливо по сравнению с началом 1990-х возросли на порядок, так же как на углеводороды).

К 1997-му был решен и вопрос компенсации за расщепляющиеся материалы, содержавшиеся в тактическом ядерном оружии, вывезенном еще в 1992-м. Сумма была окончательно согласована одновременно с определением компенсации за переданные России корабли в рамках переговоров по Черноморскому флоту (ЧФ). В соглашении о взаиморасчетах по ЧФ указана цифра компенсации за расщепляющиеся материалы в 200 млн долл., которая должна была быть списана с государственного долга Украины перед Россией. В отдельном соглашении по этому вопросу, принятом несколькими месяцами позже, приведена цифра 199,829 млн долл., удивительная своей конкретностью (стоимость расщепляющихся материалов с точностью до тысячи подсчитать было невозможно, но, тем не менее, какая-то неведомая логика в получении этой цифры присутствовала). Эффект данной компенсации - некоторое облегчение государственного долга Украины. Россия пошла на этот шаг с учетом позиции США, но каким образом это было поддержано (если вообще было) американскими долларами, - неясно.

Итого

Стоимость для США проектов, непосредственно связанных с ядерным разоружением Украины, можно оценить в 510 млн долл. Вспомогательные и последующие проекты, реализованные в развитие идеи совместного уменьшения угрозы, потребовали еще порядка 290 млн. Компенсация за расщепляющиеся материалы, содержавшиеся в стратегическом ядерном оружии, произведенная Россией благодаря американскому кредиту, дает дополнительных 160 млн долл. В сумме - 960 млн долл., т.е. почти миллиард. С некоторой натяжкой к американской помощи можно отнести большую часть бюджета Украинского научно-технологического центра (а не только 15 млн финансирования в рамках программы Нанна-Лугара). Появление этого центра - действительно, заслуга США, большинство источников его финансирования имеют американское происхождение. Это позволяет увеличить оценку на 150–200 млн долл. В общей сложности получается до 1,16 млрд долл. Если, с еще большей натяжкой, приплюсовать 200 млн долл. списанного Россией долга за тактическое ядерное оружие, суммарная оценка переваливает за 1,3 млрд.

Еще совсем недавно утверждать, что это слишком мало, было бы неправильно. Политика - искусство возможного. В начале 1990-х США говорили о помощи на ядерное разоружение Украины в объеме всего 90 млн долл. В 1993-м Украина настояла на 175 млн долл. с возможностью увеличения до 350 млн к 1995-му и считала это успехом. Заявления наиболее смелых украинских переговорщиков о миллиардах вызывали только испуг и непонимание у большинства вовлеченных в процесс людей. С того времени масштаб цен изменился. Сегодня можно, с некоторыми натяжками, говорить о полученном миллиарде, что на два порядка больше первоначально предложенных 90 млн долл.

Но сегодня все эти суммы и потраченные усилия - действительно ничто по сравнению с несработавшими "гарантиями" безопасности.