Турция и Европа: болото неопределенного будущего

Казалось, что можно повторить историю: после свержения режима "черных полковников" в 1975 г. Греция подала официальную заявку на вступление в Европейское Сообщество и на волне демократизации, стратегических расчетов и романтических представлений о "колыбели Европы" уже через 6 лет получила полноценное членство. Спустя несколько лет в Турции премьер Тургут Озал принял власть у военных, начал экономическую либерализацию и даже написал на французском языке книгу "Турция в Европе", где подчеркивал общность исторической судьбы Турции и Европы всеми возможными риторическими средствами.

Однако с быстрой европейской интеграцией у Турции не сложилось. В этом году отмечаем 30 лет со дня подачи турецкой официальной заявки на членство. За это время ЕС не только существенным образом эволюционировал, но и успел расшириться еще на 16 государств. Более того, хотя сейчас особого аппетита к дальнейшему расширению европейские бюрократы подчеркнуто не проявляют, но даже страны так называемых Западных Балкан, например Албания и Македония, имеют более реальные шансы достичь членства, чем Турция.

На своем длинном пути в Европу эта страна постоянно спотыкалась о военные правительства и двусторонние конфликты, нехватку реформ и дефицит демократии, страхи отдельных государств-членов насчет способности ЕС инкорпорировать огромное культурно отличающееся государство. Но никто официально не отбрасывал саму перспективу членства, признанную еще в Анкарском соглашении об ассоциации в 1963 г. (это на нее в прошлом году ссылался президент Эрдоган, жалуясь, что "мы 53 года топчемся на европейском пороге"), следовательно, процесс продолжается до сих пор.

Едва ли не самый благоприятный для прорыва момент сложился между 1999 и 2004 годами. Потепление в двусторонних отношениях и отказ Греции от многолетней политики ветирования евроинтеграционных потуг Турции породили огромные ожидания на быстрое решение проблемы Кипра. Тем более, сам Генеральный секретарь ООН приложил много сил на разработку и воплощение "плана Аннана" по объединению острова. Редкостный для "турецкого вопроса" консенсус руководителей европейских государств и учреждений усиливался эйфорией от успехов европейской интеграции, емко выраженной в первой фразе Европейской стратегии безопасности 2003 г.: "Европа еще никогда не была такой цветущей, безопасной и свободной". Собственно, само правительство Партии справедливости и развития Эрдогана, активно использовавшее лозунги демократизации и европейской интеграции и проводившее видимые реформы, давал многим обозревателям надежду на демократизацию государства под предводительством умеренных исламистов. Наконец, в декабре 1999 г. Турция получила статус страны-кандидата.

Хотя ни один из факторов благоприятной конъюнктуры не был стабильным, первым "сломался" Кипр. План Аннана, пытавшегося создать федеративную Объединенную Кипрскую республику, которая потом должна была бы торжественно войти в Европейский Союз, завершая таким образом продолжительный конфликт и подтверждая распространенную интерпретацию европейской интеграции как процесса создания мира в постконфликтной Европе, не сработал. На референдуме 2004 г. греки-киприоты проголосовали "против" (76%) предложенного формата воссоединения. Против того, например, что на острове останется турецкая армия, будет сохранен режим гарантий, способный оправдать дальнейшее военное вмешательство, состоится легализация турок-киприотов, переселившихся из Турции уже после оккупации, а реституция утраченной вынужденными переселенцами собственности будет весьма неполной. Поскольку же политические рамки договоренностей гарантировали, что, независимо от результатов референдума, Республика Кипр становилась членом ЕС, терять грекам-киприотам было нечего. Вместе с тем турки-киприоты, проголосовавшие "за" план (65%), а также сама Турция почувствовали себя обманутыми.

Результаты референдума постепенно превратили переговоры о членстве с Турцией, которые официально начались в 2005 г., из реалистической перспективы в упражнения по имитации. Впридачу к многочисленным исключениям и продолжительным переходным периодам в чувствительных сферах, наподобие сельского хозяйства или свободного передвижения лиц, Турция была едва ли не единственной страной-кандидатом, в отношении которой постоянно подчеркивалась открытость переговоров. То есть ни автоматического приема в Союз, даже в случае выполнения всех условий, ни четких временных рамок процесса не предполагалось - необходимо было дополнительное политическое решение.

Непризнание Турцией Республики Кипр, вылившееся в запрет кипрским судам и самолетам соответственно заходить в турецкие порты и использовать аэродромы, тоже не нашло понимания у институтов ЕС. Уже в 2006 г. по этой причине были заморожены переговоры сразу по восьми разделам. Впридачу, в 2007 г. французский президент Саркози, не признававший стремление Турции к членству, заблокировал еще четыре раздела. В конце концов, из 35 переговорных разделов до сих пор предварительно "закрыт" только один небольшой - наука и исследования, а переговоры по открытым разделам находятся в состоянии стагнации. Турецкое правительство убеждено, что дело прежде всего в двойных стандартах.

Наступил период откровенного застоя в европейско-турецких отношениях, поэтому Турция начала отходить от проевропейского курса и проводить политику регионального лидерства. Качество демократии, в частности на фоне стремительного нарастания нестабильности в ближневосточном регионе и попытки централизовать управление государством, ухудшилось, и первым серьезным свидетельством этого стал разгон демонстраций в парке Гези в 2013 г. Победа Эрдогана на выборах президента в августе 2014 г. начала его длинный путь к установлению гиперцентрализованной президентской системы, а провал в 2015 г. непродолжительной попытки объясниться с курдами добавил к внутриполитическому кризису еще один аспект.

Европейский Союз этого периода уже был далек от восхищения собственными успехами и боролся с целым рядом внешних и внутренних кризисов. Именно на стыке кризисов произошло третье и последнее пока что сближение ЕС и Турции, построенное на общих интересах, несмотря на рост ценностных разногласий. Речь шла о возможностях Турции ослабить давление кризиса беженцев, который не только создавал логистические и финансовые проблемы Венгрии, Австрии, Германии и другим государствам, но и содействовал развитию популистских сил и нарастанию межгосударственных разногласий. Соглашение, которого достигли в ноябре 2015 г. и одобрили в марте 2016-го, было заключено вне рамок переговоров о членстве. Но оно предусматривало не только финансовые обязательства ЕС (6 млрд евро) в обмен на ограничение Турцией миграционных потоков, но и возврат к переговорам о членстве Турции - открытие дополнительных разделов (например, энергетики) и визовую либерализацию.

Параллельно в 2015–2017 гг. предпринималась очередная попытка решения кипрской проблемы. Но, несмотря на множество оптимистических обещаний, что вот-вот, буквально чуть-чуть, - и вопрос объединения острова будет решен, все ожидания вновь разбились о проблемы турецкой армии, режима гарантий, обмена территориями и структуры будущей федерации. Диалог быстро перерос в пылкие споры по поводу разведывательных работ на шельфе, а территориальные споры с греками в Эгейском море вновь обострились.

Впрочем, задолго до окончательного провала переговоров по Кипру в июле 2017 года стало понятно, что шансы на имплементацию части соглашения, связанного с переговорами о членстве Турции, минимальны. Соглашение оказалось слишком узким, чтобы стать фундаментом для настоящего сближения, поэтому его хватило ровно настолько, чтобы обе стороны были удовлетворены непосредственным выполнением: ЕС - прекращением миграционного давления, Турция - поступлением средств.

Но тягчайший удар по турецко-европейским отношениям нанес неудачный военный переворот 15 июля 2016 г., а особенно его последствия - массовые аресты и увольнения в армии, судах, образовании и медиа, политической оппозиции, затронувшие и граждан европейских стран, и изменение конституционного устройства через референдум. Критика Турции со стороны отдельных европейских государств и институтов приобрела массовый характер: высказались Венецианская комиссия, ОБСЕ, Парламентская Ассамблея Совета Европы, австрийские, немецкие и другие политики. Европейский парламент дважды принимал необязующие, впрочем - показательные документы с предложением приостановить переговоры о членстве Турции (в ноябре 2016-го и июле 2017-го).

Неблагосклонные к Турции настроения возросли и в европейских обществах. Премьеру Нидерландов Марку Рютте антитурецкая риторика даже позволила выиграть выборы в марте 2017 г. (впрочем, поскольку к сентябрю Рютте так и не смог сформировать коалицию, его преимущество не оказалось решающим). Турция также стала одним из острых предвыборных вопросов в Германии: на дебатах 3 сентября Меркель еще раз подчеркнула иллюзорность перспектив турецкого членства.

Пока что ни одна из сторон не хочет брать на себя ответственность за разрыв обычной рамки отношений, но идеи отказа от переговоров о членстве и потребности нового формата отношений, определенного вида углубленного партнерства, звучат все чаще. Иногда речь идет о поиске новых форматов параллельно с поисками будущего статуса Великобритании. Другой популярный вариант - обновление и углубление Ассоциации ЕС с Турцией, возможно даже по модели украинского Соглашения об ассоциации: она будет предусматривать политический диалог и тесное сотрудничество в отдельных сферах общего интереса, в частности борьбы с миграцией и противодействия терроризму.

Самым реалистичным направлением сотрудничества остается обновление Таможенного союза, ставшее одним из приоритетов турецкого правительства в 2014 г. и уже прошедшее несколько раундов обсуждения в европейских институтах. Введенный с 1996 г. Таможенный союз традиционно воспринимался как шаг на пути к членству, и хотя его все чаще трактуют как заменитель, он все же остается интересным для обеих сторон.

Желаемое обновление Таможенного союза будет происходить по двум осям. Во-первых, в современной форме он преимущественно распространяется на торговлю промышленными товарами, поэтому турецкая сторона стремится расширить его действие на сферу услуг (банковский сектор, страхование, транспортные перевозки и т.п.) и пересмотреть условия для сельскохозяйственных товаров.

Во-вторых, по действующим условиям Таможенного союза, Турция вынуждена односторонне принимать условия договоров ЕС о свободной торговле с третьими странами, хотя у нее нет ни единого голоса в соответствующих переговорах. Что не содействует дополнительным торговым уступкам Турции со стороны третьих стран. Частично это видно уже на примере зоны свободной торговли ЕС с Украиной, но в случае подписания соответствующего соглашения с Соединенными Штатами (долгое время находившегося на повестке дня) последствия такого одностороннего открытия могли бы стать довольно болезненными для турецкой экономики.

Переговоры об обновлении Таможенного союза можно было бы начать уже в 2018 г., но накопившиеся разногласия являются серьезной помехой. В августе Ангела Меркель подчеркнула, что в текущей ситуации новые разделы в переговорах открываться не будут, помощь перед присоединением будет сведена до минимума, а реформа Таможенного союза не стоит на повестке дня. Впрочем, даже если позиция канцлера после выборов несколько смягчится, на оттепель в турецко-европейских отношениях в ближайшее время надеяться не стоит.