Новая PHARE для модернизации Украины

Один миллиард европейской помощи из одного источника, затем еще несколько - из другого, да и Америка немного подбросит. А может, и Норвегия со Швейцарией не пожалеют денег... Как ни парадоксально, но крымский конфликт только посодействовал тому, чтобы Европа и Америка действительно выделили серьезные средства в поддержку Украины. Однако, параллельно с вопросом "На сколько Украина может рассчитывать?", появляются не менее важные - "Как эта помощь будет использована, и какие формальные рамки ей предоставить, чтобы она не проедалась, а стала настоящим стимулом для реформ и модернизации страны?".

Ответ на них можно найти в опыте западных соседей, которые 25 лет назад были в похожей ситуации. Образцом для новой модернизационной программы для Украины может послужить PHARE, т.е. программа помощи, которую в начале 90-х Евросообщество предоставило Польше, Чехословакии, Венгрии и Балтийским странам. PHARE - это один из самых успешных инструментов, созданных когда-либо Евросоюзом для содействия трансформации своих восточных соседей. Поэтому следует вспомнить этот опыт и подумать, как он может действовать в украинских условиях.

Программу PHARE создали в 1989 г. в ответ на демократические преобразования в Польше и Венгрии. Оттуда и название, которое расшифровывается как Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their Economies, т.е. "Польша и Венгрия: поддержка реструктуризации их экономик". Со временем программу расширили и на другие страны Центральной и Восточной Европы, в частности на Чехословакию, Румынию и страны Балтии, но название осталось (причем позднее записывали его как Phare).

Прежняя стратегия ЕС в вопросе грантовых программ для Украины опиралась на четкий принцип: сначала "мягкие" проекты по поддержке гражданского общества (конференции, стипендии, студийные визиты), и только потом - "твердая" помощь. Насколько такая политика оказалась успешной, можем судить сами: на 23-м году независимости Украина все еще находится в "серой зоне" и является одной из самых коррумпированных стран мира, а "мягкие" грантовые проекты ЕС и США не смогли радикально изменить эту ситуацию.

Тем временем относительно стран будущей Вышеградской четверки Евросообщество применило совершенно противоположный принцип. То есть уже в 1989 г. создали PHARE и другие программы, нацеленные прежде всего на модернизацию инфраструктуры, охрану окружающей среды, энергосбережение и техническую поддержку реформ. Конференции и семинары - это неплохо, но элиты тогдашней Западной Европы (особенно Германии) прекрасно понимали, что успех трансформации Польши или Чехословакии зависит, прежде всего, от экономических факторов, в частности от инвестиций. А для развития экономики мало самой шоковой терапии Бальцеровича, не меньшее значение имеет и восстановление разрушенной коммунизмом инфраструктуры. Поэтому PHARE сосредоточилось именно на таких "твердых" проектах: за эти деньги строили и модернизировали в Польше транспортную инфраструктуру, канализацию, водоподготовку, а также реализовали инвестиции, содействующие энергосбережению и модернизации промышленности. Программой PHARE пользовалась также авторитарная Словакия во времена Владимира Мечиара, что в конце концов оказалось хорошим решением с точки зрения успеха европейской интеграции этой страны.

Стоит также указать, что программа начала действовать через несколько лет до подписания Польшей и Венгрией своих соглашений об ассоциации с ЕС. То есть PHARE была не наградой за подписание ассоциации, а инструментом модернизации стран в непосредственном соседстве с ЕС - что прежде всего принесло пользу самим государствам "старого" ЕС. Когда программу инициировали в 1989 г., Польша и Венгрия только начинали трансформацию, и еще было неизвестно, завершится ли она успехом. PHARE основали, хотя Польша и Венгрия к тому времени продолжали быть членами Варшавского договора, и на их территории размещались советские войска, не сказавшие тогда еще последнего слова. Однако таким образом Евросообщество хотело показать Советскому Союзу, что присутствие российских войск в новых демократических странах вовсе не будет восприниматься как аргумент против европейской экономической помощи. Аналогия к нынешней ситуации Украины - очевидна.

Следует, к тому же, отметить, что PHARE была не единственной грантовой программой, по которой финансировали модернизацию инфраструктуры в Польше и других постсоциалистических странах. Во времена правления Гельмута Коля Польша получила щедрую помощь от правительства Германии - несмотря на то, что эта страна должна была инвестировать огромные деньги в развитие бывшей ГДР. И здесь снова имело большое значение то, что немцы не только финансировали "мягкие проекты" (конференции, стипендии и т.п.), но и строили полякам инфраструктуру, особенно в пограничных районах. Главное внимание было уделено обустройству немецко-польской границы, где сначала образовывались большие очереди. В течение 10 лет эту проблему удалось решить: за немецкие деньги создали современные пункты пропуска и сопроводительную инфраструктуру (также на польской стороне). Таким образом, уже под конец 90-х очереди заметно уменьшились, а граница перестала быть барьером в польско-немецких контактах - в отличие от все еще проблемной границы Польши с Украиной.

Евросоюз и отдельные страны-члены (Германия, Швеция) с самого начала польской трансформации большое внимание уделяли грантам, направленным на охрану окружающей среды. Из средств, выделенных в рамках PHARE и немецкой или шведской помощи, не только строили канализацию или заводы по очистке стоковых вод, но и финансировали термомодернизацию домов, замену труб теплоснабжения на более плотные и модернизацию электростанций. Поэтому если теперь Польшу ставят как образец для Украины в вопросе энергосбережения, следует помнить, что наши центрально-восточные соседи не достигли бы этого успеха, опираясь исключительно на собственные силы. Нынешний результат в значительной степени - следствие удачной и последовательной системы европейской поддержки: от программы PHARE и шведских проектов в начале 90-х, через программу ISPA (открытую в 1999-м) и до грантов, полученным уже после вступления в ЕС, в том числе с Норвежского финансового механизма.

Сегодня в Польше уже почти никто не помнит о программах PHARE, SAPARD и ISPA, и всем кажется, что успех польских реформ и трансформации - заслуга самой Польши и консолидации польского общества. В первые недели Евромайдана, пока еще не дошло до трагических событий, со стороны польских политиков звучали упреки в адрес украинского общества, которое "хочет жить как в Европе, но не готово пойти на шоковую терапию и болезненные реформы". Об этом говорили, в частности, Дональд Туск, Радослав Сикорский, а также лидеры левых оппозиционных партий - Януш Паликот и Лешек Миллер.

В этих словах - много правды. Нельзя забывать, что после "оранжевого" Майдана 2004 г. также все говорили: конечно, мы проведем болезненные реформы и пойдем по польскому или, как вариант, словацкому пути. Как известно, этого не произошло, что и вызывает раздражение и недоверие польских партнеров: дескать, мы вас поддерживаем, но мы все это уже слышали.

Однако, слушая выступления польского премьера и министра иностранных дел, можно подумать, что поляки терпеливо и безоговорочно согласились на сложные реформы, имея в виду будущую пользу. В действительности же было не совсем так. Энтузиазма поляков для шоковой терапии хватило всего до
1991 г., а потом мы наблюдали нарастание недовольства. 1991–
1993 гг. стали периодом мощных забастовок шахтеров, крестьян и других недовольных групп, что приводило к частым политическим кризисам. Все это завершилось досрочными выборами в 1993 г., на которых победили посткоммунисты, обещавшие "возврат к прошлому", т.е. отказ от реформ. В таких сложных условиях именно европейская грантовая помощь, перспектива членства в ЕС и отсутствие визового режима были решающими факторами, регулировавшими общественные настроения и обеспечившими сохранение курса на реформы и евроинтеграцию даже после победы посткоммунистов.

В отличие от украинцев, поляки уже с 1989 г. могли собственными глазами увидеть эффект европейской и немецкой помощи. Ни одна телевизионная кампания в поддержку евроинтеграции не была такой успешной, как тысячи инвестиций и таблички "строительство этой дороги (современной котельной, канализации) стало возможным благодаря финансовой помощи по программе PHARE". Аналогично, именно немецкие инвестиции в польскую пограничную инфраструктуру изменили в течение двух-трех лет отношение поляков к немцам. Еще в 1988 г. Германия однозначно ассоциировалась у поляков с войной и Гитлером, а уже в 1993-м, благодаря пропольской политике Гельмута Коля, поляки считали немцев "самым лучшим адвокатом Польши в Европе". Этому способствовали не только польско-немецкие конференции или "программы примирения", хотя и они сыграли свою роль. Самое важное - поляки увидели реальную помощь в виде твердых инвестиций, изменяющих качество их жизни. "Если эти немцы тратят столько миллионов марок на модернизацию нашей страны, то у них действительно добрые намерения. Враг бы этого не делал", - подумали тогда поляки, забывая о недавних опасениях, что "немец придет и заберет Гданьск и Вроцлав".

Принимая во внимание положительный опыт программы PHARE и аналогичных модернизационных инструментов, следует проанализировать возможность повторения этого успеха в Украине, провозгласившей недавно новый курс на евроинтеграцию. Безусловно, в будущем "украинская PHARE" должна бы охватить всю страну. Но при нынешних условиях логично было бы создать тестовый вариант такой программы для нескольких областей Востока и Юга, а потом расширить этот опыт на другие регионы. Именно так это происходило в Польше: сначала больше всего средств из программ европейской и немецкой помощи направили именно на западные, пограничные с Германией, земли, а со временем помощь расширили на всю страну.

Для европейцев важно, что стабильность и экономическое развитие территории, граничащей с ЕС, несет непосредственную пользу и европейским налогоплательщикам (скажем, жителям Восточной Польши). Для примера: если благодаря европейским инвестициям улучшится экономическая ситуация жителей Мостиского или Самборского районов на Львовщине, они не должны будут заниматься контрабандой сигарет, от чего выиграет именно Польша - член Евросоюза. Если за европейские деньги построят очистительные сооружения для Львова, и Западный Буг станет чистой рекой - выиграет от этого экология ЕСовской Вислы и Балтики. Модернизация инфраструктуры Западной Украины благодаря программе PHARE-2 была бы самой лучшей рекламой евроинтеграции, которую только можно себе представить. Особенно, если бы этим воспользовались, прежде всего, украинские села и небольшие городки, больше всего нуждающиеся в такой поддержке.

Говоря об PHARE, нельзя забывать о похожих на нее программах SAPARD и ISPA. Они появились позже, только в 1999 г., когда Польша и ее соседи вели переговоры о вступлении в ЕС. Их цель - восстановление села и охрана окружающей среды. Не надо никому напоминать, насколько эти вопросы актуальны сегодня и для Украины.

PHARE, SAPARD и ISPA - это все может звучать не так привлекательно, как общие призывы к евроинтеграции, ассоциации и реформам. Но опыт неоправдавшейся оранжевой революции должен нас чему-то научить. Например, тому, чтобы как можно скорее переходить от общих идей к конкретным предложениям. Украина больше не может себе разрешить тратить время на общие лозунги об евроинтеграции и бесконечные дискуссии о том, как ее реализовать на практике. PHARE - это уже готовый механизм, который, по большому счету, можно еще этой весной просто скопировать и ввести в Украине, по крайней мере в тестовом варианте. Пример Польши и Венгрии 1989 г. свидетельствует, что Европа имеет возможность запустить такую программу мгновенно - а, учитывая нынешнюю ситуацию в Украине, время играет большую роль.