Граница, о которой молчат

Доступ к публичной информации и участие общества в принятии важных решений государственной администрации - один из фундаментов демократии. Украинские чиновники только учатся этим европейским принципам, нередко опираясь на опыт соседней Польши, где закон о публичной информации работает намного дольше и эффективнее, чем в Украине. Однако есть такой сектор в Польше, крайне важный и для польско-украинских отношений, в котором о прозрачности или консультациях с общественностью даже речи нет. Речь идет о правительственной Комиссии по вопросам управления государственной границей при премьер-министре Еве Копач. Эта комиссия принимает весьма важные решения относительно функционирования пунктов пропуска, однако о них чиновники никого не информируют и ни с кем не консультируются.

В важности этой комиссии для польско-украинских отношений не надо никого убеждать. Наша граница давно требует изменений, как функциональных (борьба с коррупцией и чрезмерной бюрократией), так и архитектурных. Нынешняя система польско-украинских пунктов пропуска опирается на советскую модель и давно показала свою неэффективность. Прежде всего, пункты пропуска слишком большие, что способствует коррупции. Кроме того, они разделены на отдельные части - польскую и украинскую. При этом европейская модель пунктов пропуска, к которой мы должны были бы двигаться, совершенно иная. Вместо нескольких огромных и дорогих терминалов необходимо строить поменьше и дешевле, но больше: чтобы один пункт пропуска приходился на 10–15 км границы (даже когда большинство их будет только пешоходно-велосипедными). Образцом для такого маленького, но эффективного ПП являются два перехода на границе Украины со Словакией: Малый Березный - Убля и Малые Селменцы - Вельке Слеменце, доступные для пешеходов и велосипедистов, чего не скажешь о нынешних "монстрах" на польско-украинской границе.

Европейская модель пунктов пропуска, в свое время хорошо себя зарекомендовавшая на польско-словацкой или польско-германской границе, опирается на принцип совместного контроля. Такой, что успешно функционировал во время Евро-2012, и благодаря которому почему-то не было очередей. Кроме того, здание пункта пропуска необязательно должно быть на самой границе. Пример - старые польско-словацкие переходы, которые полностью были расположены либо на польской, либо на словацкой территории. Просто одно государство берет на себя строительство на своей территории общей инфраструктуры, в которой вместе будут работать, в нашем случае - польские и украинские пограничники и таможенники. Чаще всего бывает так, что средства на строительство разделяют не равномерно, а пропорционально состоятельности той или иной страны и ситуации с ее бюджетом. Именно поэтому старую польско-германскую границу преимущественно обустроили немцы за собственные средства (и польскую часть пунктов пропуска), не требуя от тогда неимущей Польши пропорционального участия в указанных инвестициях.

И еще одно: в Европе в каждом пункте пропуска должна быть возможность пересекать границу пешком и на велосипеде. Хотя бы потому, что ЕС отдает приоритет пешему и велосипедному движению. Если уж надо вводить какие-то ограничения, то для автомобилей. Поэтому на старой польско-словацкой границе все 50 пунктов пропуска были доступны для пешеходов, но не всеми могли проезжать машины: было много маленьких, туристических, лишь пешеходно-велосипедных переходов, особенно в горной местности.

Это все - общеизвестные факты, с которыми, в сущности, согласны и польские, и украинские службы. Уже со времен оранжевой революции (или даже раньше) польские и украинские МВД выработали рекомендации, что именно такой должна быть и наша граница. Прошло 10 лет... но ничего не изменилось. За это время были открыты всего два пункта пропуска (Будомеж - Грушев и Долгобичув - Угринов), не отвечающих вышеупомянутым европейским стандартам (например, они недоступны для пешеходов). О давно обещанном внедрении совместного польско-украинского контроля только говорят. Даже во время модернизации имеющихся ПП, в частности Гребенное - Рава Русская, был упущен шанс перестроить их так, чтобы ввести совместные проверки и создать пешеходные коридоры. Все это вызывает логический вопрос: сколько еще наша граница будет функционировать по советскому образцу вместо европейского?

Ответ на эти вопросы довольно прост: на границе ничего не изменится (с коррупцией включительно), пока и в дальнейшем решения о функционировании пунктов пропуска будут приниматься без консультаций с общественностью, и пока решения будут принимать правительственные комиссии, о которых никто не знает, и которые не отчитываются о своей деятельности перед обществом. В частности сообщения о принятых решениях, протоколах заседаний и личном составе должны бы появляться на официальных веб-страницах этих органов государственной администрации. Но они не появляются.

В Польше решение о модернизации пунктов пропуска и создании новых принимает мало кому известная Комиссия по вопросам управления государственной границей. Она подчиняется непосредственно премьер-министру и включает в себя представителей всех ведомств, от которых зависит функционирование границы. В нее входят вице-министры внутренних и иностранных дел, финансов, обороны, экономики, регионального развития, а также руководители (или делегаты) Пограничной службы, Таможенной службы, воеводы и пр. Работу комиссии координирует вице-министр внутренних дел, на сегодняшний день это Петр Стаханьчик.

Идея функционирования этой комиссии - весьма хорошая: речь идет о координировании работы всех ведомств, причастных к границе. Заседания обычно проводятся дважды в год. Комиссия принимает постановления, касающиеся, например, внедрения пешеходного движения в имеющихся дорожных пунктах пропуска, определение ПП, которые должны быть модернизованы в приоритетном порядке (и определение характера этой модернизации), или в которых должны появиться новые пункты пропуска. Поскольку комиссия подчиняется непосредственно премьер-министру, ее решения на практике становятся обязательными, вопреки рекомендательному характеру этого органа, - ведь все происходит с разрешения и по рекомендации премьера, который поручает отдельным министрам реализацию постановлений комиссии.

Возможно, все это функционировало бы отлично, если бы не слабая информационная политика польского правительства относительно действий "пограничной" комиссии, а точнее - полное игнорирование постановлений Закона о доступе к публичной информации. Согласно закону каждый орган государственной администрации должен иметь свою страницу в Бюллетене публичной информации в Интернете (BIP, www.bip.gov.pl), в котором публикуются все постановления и правовые акты, протоколы заседаний различных комиссий или советов, информация о планированных заседаниях, их повестка дня, благодаря чему обычный гражданин может на эти решения повлиять (например, на общественных консультациях). Комиссия по вопросам границы - один из немногих госорганов, которые не отчитываются перед общественностью и недоступны для общественных консультаций. У этого органа нет даже своей страницы в BIP, что, по мнению специалистов (в частности из фонда Watchdog Polska), является грубым нарушением действующего законодательства и конституционного принципа прозрачности действий государственных органов.

О том, что на практике означает эта политика утаивания информации, свидетельствует пример "внедрения пешеходного движения в существующих дорожных пунктах пропуска". За это с 2013 г. активно борется польская гражданская кампания Piesze przejścia graniczne (доступная на Фейсбуке по адресу: www.facebook.com/turystycznagranica). Активистам удалось заручиться поддержкой многих депутатов Сейма и европарламентариев, среди которых наиболее активно действует Эльжбета Лукациевская из Прикарпатья. Результат, на первый взгляд, положительный: в мае 2013 г. вице-министр внутренних дел Петр Стаханьчик согласился с требованиями активистов и поручил создать пешеходный коридор во всех пунктах пропуска, где это возможно. Результатом этого распоряжения было заседание упомянутой Комиссии по вопросам госграницы в ноябре 2013 г. Комиссия приняла судьбоносные решения: пешеходные пункты пропуска - нужны, правительство всячески поддерживает их создание, и прежде всего должны были появиться четыре пешеходных перехода: Гребенное - Рава Русская, Тересполь - Брестская крепость, Долгобичув - Угринов и Будомеж - Грушев. Однако, учитывая отсутствие средств в государственном бюджете, инвестиции в переходы (а комиссия сосчитала и точно определила их стоимость) должны были профинансировать заинтересованные в том местные органы самоуправления (гмина, уезд или воеводство - Люблянское и Подкарпатское). Добавим, что упомянутые органы самоуправления уже давно декларировали готовность даже самостоятельно, из собственных средств, построить пешеходные пункты пропуска, только бы правительство дало им такую возможность. Официальные обращения по этому поводу делали, в частности, город Тересполь и Томашевский уезд.

С момента принятия указанного постановления Комиссии по вопросам управления государственной границей прошло более года. Летом и осенью 2014 г. корреспондент ZN.UA решил спросить у представителей местного самоуправления, которого касается это постановление, как они к нему относятся. То есть воспользуются ли возможностью и построят ли за собственные средства в сотрудничестве с правительством инфраструктуру пешеходного перехода? Считают ли такое решение неправильным и будут ли официально добиваться, чтобы инвестиции были выделены из центрального бюджета?

Результат - весьма интересный. Мои собеседники - руководители города Тересполь, Томашевского уезда, гмины Любича Королевская и управления воеводств Подкарпатского и Люблянского - с удивлением признались, что о такой возможности слышат впервые от меня. "Мы уже несколько лет предлагаем польскому правительству своими силами инвестировать в пешеходный коридор. К сожалению, до сих пор не получили никакого ответа", - говорит в комментарии ZN.UA секретарь города Тересполь Юзеф Падеревский. "Мы не знаем об этом постановлении. Ни воевода, ни МВД не обращались к нам с информацией, что такое постановление было принято, тем более не обращались с приглашением обсудить совместную реализацию пешеходного коридора Гребенное - Рава-Русская", - подтверждает Ришард Острувка из управления Томашевского уезда.

ZN.UA спросило о причинах такой информационной политики в пресс-службе польского МВД, координирующего работу правительственной комиссии по вопросам границы. Мы получили ответ, что, по мнению министерства, информация о деятельности комиссии не является публичной и потому ее не следует публиковать в BIP. С этим не согласен Аркадиюш Радван, юрист Фонда Алерганда. "Безусловно, в данном случае речь идет о публичной информации, которая должна быть размещена в бюллетене". Эту точку зрения разделяет и известная польская организация Watchdog Polska, которая борется за прозрачность действий госадминистрации. В декабре 2014 г. Watchdog Polska официально обратилась к премьеру Еве Копач с предложением не скрывать информацию о границе, тем более что следствием такой политики являются упомянутые уже проблемы с внедрением пешеходного движения в дорожных пунктах пропуска. Аналогичное обращение польскому премьеру подали евродепутаты Эльжбета Лукациевская и Кристина Либацкая.

Тем временем Министерство внутренних дел объясняет, что адресатом этих вопросов должно быть не оно, а воевода. Поэтому ZN.UA обратилось с соответствующим запросом к Люблянскому и Подкарпатскому воеводам, спрашивая, почему они до сих пор не сообщили органам местного самоуправления о прошлогоднем постановлении "Внедрение пешеходного движения в существующих дорожных пунктах пропуска". Ответ в обоих случаях был похожим: это компетенция МВД, мы сами никому не будем сообщать, при этом ждем обращения от органов местного самоуправления, и тогда намерены осуществить эти инвестиции.

Напомним: упомянутые проблемы касаются вопроса, по поводу которого нет споров. Есть конкретное решение польского правительства: мы - за построение четырех пешеходных пунктов пропуска, при условии, что местное самоуправление их профинансирует. Местное самоуправление уже давно выступает за такую возможность. Дело больше года не может сдвинуться с места, собственно, из-за непрозрачности действий польской администрации, нежелания публиковать в Бюллетене публичной информации документы о своей деятельности. Вот и выходит, что какая-то государственная комиссия, о которой никто ничего не знает, принимает судьбоносное, всеми ожидаемое решение, - и оно не выполняется, поскольку правительство Евы Копач (как и предыдущие кабинеты) не информирует о нем.