Доктрина Тиллерсона

Неоднозначные и провокационные заявления по внешнеполитическим вопросам стали традицией для команды нынешнего президента США.

Чаще всего такие информационные поводы создает сам Дональд Трамп, но его окружение не устает ему в этом подражать. 3 мая госсекретарь Рекс Тиллерсон на встрече с сотрудниками своего ведомства заговорил об отношениях между американскими ценностями, постоянными и неизменными, и политикой, которая должна меняться в зависимости от меняющейся ситуации в мире. Сущность политики, по мнению госсекретаря, состоит в четком понимании и защите национальных интересов США в области безопасности и в экономике, и только в этих рамках, "когда представляется возможность - мы должны защищать и продвигать наши ценности". Слова госсекретаря прогнозированно вызвали шквал критики. Некоторые наблюдатели поспешили объявить о появлении "доктрины Тиллерсона". Но действительно ли речь идет о кардинальных изменениях во внешнеполитических подходах США?

Прежде всего, слова Тиллерсона, оказавшиеся в эпицентре обсуждения, вырваны из контекста. В своем выступлении госсекретарь несколько раз подчеркивал важность традиционных американских ценностей для формирования успешной внешней политики. Он не отметал свободу, права человека, идею равных возможностей. Ключевой посыл его речи в том, что ценности не исчерпывают собой политику, не могут ее заменить. Да, спорной выглядит попытка разделить ценности и политику. Но стоит посмотреть на эту попытку под тем же углом, под которым глава дипломатического ведомства предлагает проанализировать ситуацию в мире. По его мнению, за последние десятилетия было утрачено не только международное равновесие, но и сбалансированность американских целей и задач по отношению к интересам государства. Повторяя тезисы Трампа, Рекс Тиллерсон подчеркивает несправедливость по отношению к американским гражданам ситуации, когда оборона союзников обеспечена военной мощью США, но они не снижают, а наоборот, увеличивают расходы оборонного бюджета Вашингтона. Несправедливым считает он и ситуацию торгового дисбаланса, который, вместе с переводом производств за рубеж, видится команде президента главной причиной экономических проблем страны.

Разговор об интересах и ценностях не случаен и содержит в себе несколько важных смыслов: отчасти сплетенных нынешним политическим моментом, отчасти - отражающих давнюю дискуссию о месте США в мире. С конца XIX века американский политический класс озабочен тем, как укреплять свое лидерство, при этом не умножая собственное бремя. Каждый американский президент пытается решить эту дилемму так, чтобы увеличивая могущество государства и его влияние, не допустить при этом перенапряжения сил. Независимо от партийной принадлежности, тезис о большем прагматизме внешней политики выдвигали и Клинтон, и Буш, не говоря уж об Обаме. Но что отличает нынешний подход Трампа-Тиллерсона, так это свойственная именно этой президентской команде откровенность, без попыток облечь данный подход в красивую оболочку. Со свойственной ему прямотой и без оглядок на реакцию оппонентов, Трамп выражает противоречивый запрос своего электората: оставаться страной-лидером, но при этом не тратить чрезмерные ресурсы; призывать к порядку международных правонарушителей, но не ввязываться в конфликты за рубежом.

В случае с внешней политикой такое представление имеет рациональное зерно. Госсекретарь иллюстрирует этот подход, когда обращается к теме ядерной проблемы на Корейском полуострове: он напоминает, что безъядерной Северную Корею хотят видеть и КНР, и Россия, и Япония, и предлагает использовать такой консенсус, чтобы совместно добиться прогресса в данном вопросе. Новым в этом подходе является не только стремление использовать давление более масштабно, чем Обама, но и то, что совместные действия можно и нужно строить локально, в конкретном случае, не сопровождая их масштабными уступками в других вопросах. Это может казаться утопичным, поскольку от существующих противоречий между ключевыми игроками никуда не денешься. Конфликты между США и КНР, США и Россией, США и Ираном серьезны и в краткосрочной перспективе неразрешимы. Однако идеи Тиллерсона никак не выглядят попыткой ревизии основ американской внешней политики. Новая администрация США нащупывает способ укрепления американского лидерства таким образом, чтобы оно перестало быть бременем для США, пока вполне посильным, но постоянно увеличивающимся.

Странная бухгалтерия

В новопровозглашенной стратегии экономическая составляющая самая важная. Тезис, который Трамп последовательно озвучивал во время президентской гонки и от которого пока не отказался, - необходимость ревизии американской политики, отказа от неэффективных решений и сокращения государственных трат. В целом обычный для американской политики, у Трампа этот подход страдает чрезмерной экономичностью, когда единственным мерилом эффективности являются финансовые показатели. Бюджетная экономия в тандеме с политическими взглядами Трампа стоит за целым рядом сомнительных внешнеполитических решений. Это и требование к союзникам платить за свою защиту (будь то члены НАТО или Южная Корея), и ликвидация в Госдепартаменте поста посланника по правам ЛГБТ, и сокращение финансирования деятельности ООН. Трамп, а вслед за ним и его окружение, не столько подвергают сомнению важность Североатлантического союза или значимость защиты прав человека, сколько выражают сомнение в возможности получить материальную, измеряемую отдачу от этих направлений политики.

На практике первые 100 дней администрации Трампа не принесли ощутимых результатов от экономизации внешней политики.

Да, после серии встреч Мэттиса, Тиллерсона и Пенса с европейскими союзниками, главной темой которых было увеличение финансового вклада стран - членов НАТО, Трамп сменил свой тон на более конструктивный. Он заявил, что страны альянса согласны удовлетворить его претензии насчет "фрирайдерства". Но пока, кроме его заявлений, конкретных шагов в этом направлении незаметно.

По соображениям безопасности, а именно - выработки совместной политики по давлению на Северную Корею, Трамп отказался от обвинений в "финансовом манипулировании" в адрес Пекина. Расходы на размещение THAAD в Южной Корее также готовы полностью покрыть сами США, а это около 2 млрд долл.

Что и говорить: в тот же день, когда Тиллерсон произнес свои теперь уже исторические слова, на встрече с министрами иностранных дел стран АСЕАН он заявил об исключительной политической и экономической важности партнерства Вашингтона с Ассоциацией. И ничего противоречащего позиции президента, подписавшего одним из первых указ о выходе США из Транстихоокеанского партнерства (в котором участвовали те же страны) нет: это лишь вопрос финансовой оптимизации внешнеполитических связей - как их понимает нынешняя администрация.

В этом ряду, вероятно, самое интересное - интервенционистский поворот Трампа. Если рассматривать удар по сирийской авиабазе Шайрат не как единичный акт, направленный на улучшение собственного имиджа внутри страны, а как поворот к политике активного вмешательства (хотя бы только на Ближнем Востоке), сирийская акция Трампа противоречит постулируемой экономизации внешней политики. Ведь интервенционизм - очень дорогое занятие, которое приведет к значительному росту расходов США на международные проекты, а не к экономии средств, за что до последнего времени ратовал Трамп.

Жертвы расчета

Отказ от примата ценностей в пользу интересов во внешней политике тесно связан с вопросом оказания американской помощи, во многом обеспечивающей продвижение этих интересов по всему миру. Возможное сокращение бюджета Госдепартамента в рамках общего сокращения расходов федеральных ведомств является, таким образом, одним из центральных элементов доктрины Тиллерсона. И это сокращение, очевидно, не будет равномерным для различных направлений деятельности дипломатического ведомства. Лучше всего позицию президентской команды по данному вопросу выразил руководитель административно-бюджетного управления администрации Мик Малвейни: "Новый бюджет будет бюджетом жесткой силы. Он не будет бюджетом мягкой силы. И такой подход носит намеренный характер". Вызывает недоумение противопоставление двух взаимосвязанных подходов американской дипломатии, желание администрации послать сигнал союзникам и противникам, что она будет администрацией жесткой силы и собирающейся экономить бюджетные средства на силе мягкой. Нынешней команде Трампа не мешало бы напомнить слова их предшественника, министра обороны Роберта Гейтса, который считал, что помощь является важным элементом обеспечения безопасности, потому как "способствование развитию обходиться дешевле, чем ведение боевых действий впоследствии". После атак 11 сентября зарубежная помощь неизменно входила в тройку опор американской политики безопасности, вместе с обороной и дипломатией.

Украина представляет собой именно тот случай, когда необходимы все три элемента. Поддержка демократических преобразований тут тесно сопряжена с вопросами региональной безопасности. Можно проследить логическую связь в событиях пятилетней давности. Тогда, на фоне "перезагрузки" отношений США и России, Барак Обама тоже стремился к сокращению международной помощи постсоветским странам, что привело к ослаблению интереса к Украине со стороны Вашингтона и активизации агрессивных аппетитов России. В итоге система международной безопасности была подорвана первым силовым пересмотром послевоенных границ в Европе, угрозы безопасности возросли не только для постсоветских стран, но и для пребывавших долгое время в "безопасной зоне" стран ЕС. Война снова стала действующим инструментом внешней политики.

Если Трамп хочет слышать только экономические аргументы, то вот еще один. Исторически - а международная помощь США "родилась" еще в эпоху холодной войны - предоставление международной помощи сопровождается созданием благоприятных условий для американского бизнеса. Например, такие традиционные получатели американской помощи, как Индия, Индонезия, Польша и Южная Корея, сегодня являются наиболее динамичными рынками для развития американского экспорта.

Тем не менее иностранная помощь США, вероятно, более других статей бюджета будет подвергнута пересмотру. Первоначальное предложение Трампа предусматривало сокращение бюджета Госдепартамента почти на 30%. На данный момент Конгресс разрабатывает менее драконовский вариант сокращения помощи, но Трамп дал понять, что намерен серьезно урезать большинство программ помощи развитию за рубежом.

Сокращение помощи Украине, пусть не в масштабах, предложенных Трампом, но достаточно ощутимых, очень вероятно. Основная причина - переориентация ресурсов США на другие регионы. Если для Барака Обамы это был "поворот в Азию" (тихоокеанскую, прежде всего), то для Трампа это возврат на первое место в повестке Ближнего Востока. Приоритет борьбы с ИГИЛ будет отвлекать значительные ресурсы США. Ведь и так с 2011 г. львиная доля денежной помощи направляется в страны, где США ведут войну с терроризмом: Ирак, Афганистан, Пакистан. И Трамп останется верен этому курсу. Однако и в Украине сейчас ведутся боевые действия. Более того, с событиями на востоке Украины связаны растущие страхи европейских союзников США - от вопроса возможных беженцев в случае эскалации конфликта и до разрастания аппетита России непосредственно на территорию ЕС. Наличие этих факторов не даст возможности США существенно снизить свое присутствие в регионе, в том числе в том, что касается оказания помощи Украине.

Переучет во внешней политике

Кадровая обескровленность Госдепартамента не прошла даром. Без опытных дипломатов в команде, которым доверял бы Трамп, президентская администрация оказалась не готова ответить на собственный вопрос шире: как еще можно оценивать внешнюю политику страны, чем измерить адекватность (или неадекватность) расходов на нее?

Есть и второй план у проявившейся в словах Тиллерсона дискуссии об интересах и ценностях. Многие критики справедливо обвинили госсекретаря в непонимании прописных истин - отодвинув на второй план принципы, на которых зиждется американская политика, дипломаты будут готовы ради получения сиюминутной выгоды закрыть глаза на попираемые ценности. Тогда внешняя политика утрачивает стратегическое направление, превращается в набор тактических шагов, реакций на текущие кризисы и вызовы. Это действительно так.

Но обвинение может быть адресовано не только Тиллерсону, и не только Трампу, но и всему американскому политическому классу. Ведь "стратегическое терпение" Барака Обамы также было не стратегией, а тактикой, основывалось на использовании тактических пауз для того, чтобы дождаться благоприятных изменений международной ситуации. Накопленные за последние годы в мировой политике противоречия, очевидно, перерастают в новое качество международных отношений. Стратегический ответ на эти изменения по своей масштабности, пожалуй, близок к тому, который США искали после Второй мировой войны, и уж точно не уступает тому, с которым Вашингтон столкнулся после завершения войны холодной. И в этом смысле слова Тиллерсона обеспечивают алиби для администрации Трампа. Просто в критически важный момент мировой политики у власти оказались люди, подготовленные недостаточно, чтобы ответить на столь серьезный вызов. А предпочтение, отданное интересам перед ценностями, следует понимать намного проще - как отказ от ответственности за стратегические шаги, как попытку заменить их еще одним "стратегическим терпением", только на этот раз под вывеской "бухгалтерского переучета" в здании американской дипломатии. И если уж придумывать "доктрину Тиллерсона", то лишь в качестве эвфемизма для "переучета".

Что можно записать в этой ситуации в актив? Трамп не будет кардинально менять внешнеполитические приоритеты США - для этого как раз нужна реальная стратегия, а ее пока нет и не предвидится. Значит, будут продолжать работать многие механизмы, заложенные в американской внешней политике задолго до нынешней администрации. Свидетельством этого является утверждение президентом бюджетного закона о помощи иностранным государствам, который, среди прочего, предусматривает выделение Украине в 2017 году 560 млн долл. Во время встречи с российским министром Лавровым 10 мая Трамп подтвердил, что США будут и далее активно участвовать в разрешении конфликта на востоке Украины и призывают Россию выполнять Минские договоренности. Но при этом не следует забывать, что стабильность внешнеполитического курса, по сути, заменяется перманентностью его поиска.