Доктор, исцели самого себя, или О качестве евроинтеграционной политики в исполнении новой власти

Ста дней новой власти, конечно, маловато для того, чтобы радикально что-то изменить, однако вполне достаточно, чтобы выявить определенные тенденции развития и основные подходы к решению проблем. По крайней мере, стиль реализации евроинтеграционной политики, которую новая власть провозгласила магистральным направлением развития Украины, проявился довольно четко. К сожалению, этот стиль сегодня далек от европейских стандартов. Недостаточная прозрачность, откровенный популизм, непрофессионализм и безответственность — вот далеко не полный перечень симптомов болезни, проявившейся в действиях власти. Если эта болезнь разовьется, Украину вместо интеграционных подвигов ожидает длительный европейский карантин. Чтобы наше государство, подобно некоторым «вечным кандидатам», не попало в этот карантин, крайне необходимо как можно более широкое, постоянное, публичное и, желательно, контраверсионное обсуждение евроинтеграционной политики и ее реализации.

Помню, в конце 2002-го или в начале 2003 года тогдашний министр юстиции Лавринович несколько недель ходил мрачнее тучи: он завизировал проект Целевого плана Украина—НАТО на 2003 год, который предусматривал внедрение выборности глав регионов через проведение конституционной реформы. В президентской администрации заметили этот «шедевр», и Медведчук пригрозил освободить министра от должности ввиду профессионального несоответствия. Как-то обошлось... Возможно, потому, что в штаб-квартиру НАТО попал уже исправленный вариант Целевого плана без конституционной реформы.

К сожалению, ловушка, которую обошли планы нашей евроатлантической интеграции, подстерегла планы интеграции европейской. Когда в 13-м пункте Плана действий Украина—ЕС, одобренного правительством 12-го и подписанного в Брюсселе 21 февраля этого года, я увидел обязательство Украины «положить начало тесному сотрудничеству с целью разработки соответствующих законопроектов, необходимых для ратификации Римского устава», то был откровенно удивлен. Дело в том, что Римский устав подписан от лица Украины еще в 2000 году. Перед ратификацией этот международный договор, по представлению Президента, рассмотрел Конституционный суд Украины и обнаружил, что некоторые его положения, а именно абзац 10 преамбулы и статья 1, согласно которым «Международный уголовный суд... дополняет национальные органы уголовной юстиции», не соответствуют статье 124 Конституции Украины. А потому, чтобы ратифицировать Римский устав, нужно не больше и не меньше — внести изменения в Основной Закон.

Помня, каких сверхусилий стоило парламенту и всему украинскому обществу проведение конституционной реформы № 1 (которой, кстати, еще только предстоит войти в силу, а войдет ли и когда — вопрос остается открытым), я подумал грешным делом, что из-за революционного накала страстей во время президентской гонки, изменения состава правительства, институционной реформы евроинтеграционного механизма и т. п. те, кто с украинской стороны готовил План действий, просто забыли о вышеупомянутом решении Конституционного суда.

С нетерпением ждал опубликования «Дорожной карты» — экзотического для уха украинского юриста документа, который настойчиво рекламировал в СМИ евроинтеграционный вице-премьер Олег Рыбачук. Было интересно, как правительство, которое весной вроде как должно было войти в нормальное русло работы, будет выпутываться из юридической ловушки, в которую само себя загнало. И очень удивился, когда «Дорожная карта», по утверждению г-на Рыбачука «являющаяся детальным документом, предусматривающим меры по выполнению в текущем году Плана действий Украина—ЕС», оказалась коротенькой презентацией на 15 слайдах, которые обычно используются как дополнительный демонстрационный материал во время чтения лекций. Естественно, ответа на вопрос, как мы будем ратифицировать Римский устав, в этой «Дорожной карте» было не найти.

К счастью, на сайте Кабмина рядом с «картой» размещен намного более содержательный документ под тривиальным названием «Меры по выполнению в 2005 году Плана действий Украина—ЕС», утвержденный правительственным распоряжением от 22 апреля 2005 года под № 117-р. (Показательно, что на первом же слайде «Дорожной карты» утверждается, что «Меры... » утверждены правительством 16 апреля!) Открываю пункт 17 «Мер...», читаю: Минюст в течение года обязан «подготовить предложения по поводу ратификации Римского устава Международного уголовного суда (МУС), в том числе по поводу внесения в связи с этим изменений в Конституцию Украины». Значит, не напортачили, не прошляпили решение Конституционного суда украинские творцы Плана действий — при полном сознании пообещали Евросоюзу осуществить в Украине очередную конституционную реформу!

Справедливо будет напомнить, что похожие конституционные реформы пережила добрая половина стран Евросоюза, поскольку положения национальных конституций, запрещающие передачу суверенных прав, на определенном этапе становились помехой развитию евроинтеграционных процессов. Так, скажем, чтобы ратифицировать Маастрихтский договор, которым был основан Европейский Союз, изменения в национальные конституции внесли Франция, Германия, Испания, Ирландия, Португалия. А Эстония, например, одобряла соответствующие изменения в Конституцию на том же референдуме, что и вступление в ЕС. Следовательно, курс на европейскую интеграцию рано или поздно поставит Украину перед необходимостью конституционной реформы. Но время ли сейчас реформировать Основной Закон государства, чтобы сделать возможным делегирование части суверенных полномочий надгосударственным органам в ближайшие три, а вернее — уже два с половиной года, на которые рассчитан План действий?

Рад буду ошибиться, но кажется, что у правительства нет взвешенного, обоснованного ответа на вопрос, ради каких дивидендов Плана действий Украина должна пережить очередную конституционную реформу. Не пообещал ведь Брюссель Киеву на принципах взаимности начать пересмотр общей сельскохозяйственной политики, без радикальной реформы которой Украине не видеть членства в Евросоюзе как своих ушей! Как бы то ни было, прежде чем переписывать Конституцию (признанную, кстати, уважаемой в Европе Венецианской комиссией одной из наиболее демократичных), следует серьезно задуматься: а чего, собственно, мы хотим от евроинтеграции и чем ради удовлетворения наших стремлений готовы жертвовать?

И здесь перед нами встает первая основополагающая проблема украинской евроинтеграции, которую можно охарактеризовать как политическую. Она, то есть евроинтеграция, в Украине не вполне законна. Да, у нас есть одобренные президентскими указами Стратегия и Программа европейской интеграции. Есть послания Президента Верховной Раде Украины «Европейский выбор». Есть целый ряд президентских и правительственных актов, регулирующих отдельные вопросы интеграции в ЕС. Есть, наконец, проект новой Стратегии европейской интеграции Украины, пока никем не одобренный и скромно опубликованный только на одном неправительственном сайте, однако разрекламированный на весь мир, словно очередной бестселлер Коэльо. Но у нас нет главного — закона о европейской интеграции!

А действующая Конституция Украины однозначно причисляет определение основ внутренней и внешней политики к полномочиям не Президента, не правительства, а именно Верховной Рады (статья 85), причем обязывает определять основы внешних сношений исключительно законами Украины (статья 92). А наработки парламента, связанные с определением основ евроинтеграции как были, так и остаются более чем скромными: одна фраза в одобренных парламентским постановлением еще в 1993 году Основных направлениях внешней политики Украины о том, что «перспективной целью украинской внешней политики является членство Украины в европейских сообществах», несколько рекомендаций по результатам парламентских слушаний, заявление ВР накануне Копенгагенского саммита Украина—ЕС 1992 года и по одному предложению в Общегосударственной программе адаптации законодательства Украины к законодательству Европейского Союза и концепции этой программы. Маловато как для магистрального направления развития государства!

И в этой ситуации ни Президент, ни правительство как субъекты права законодательной инициативы до сих пор не внесли в парламент законопроект о стратегии/основах евроинтеграции или просто об интеграции Украины в ЕС! Такое поведение власть имущих было вполне естественным при президенте Кучме, поскольку все понимали, что евроинтеграционная риторика — для отвода глаз, на самом же деле никто в ЕС интегрироваться не собирается. Ибо евроинтеграция всерьез — это прежде всего радикальный слом мировосприятия, образа жизни и привычек постсоветской элиты. Это школа конституционализма как самоограничения власти. Это понимание власти как призвания и служения, как ответственности и трезвой самооценки, а не как разрешения делать все, что душе угодно, и индульгенции от всех грехов.

Досадно, что новая власть на евроинтеграционной ниве сегодня ничем особо не отличается от прежней. Разве что больше хаоса и шума: не удивлюсь, если премьер-министр, последовательно выступающая против переписывания Основного Закона, вообще не подозревает, что уже дважды (подписывая распоряжения Кабмина об одобрении Плана действий Украина—ЕС и об утверждении мер по его выполнению) обязалась инициировать очередные изменения в Конституции.

Вторая основополагающая проблема евроинтеграции — это проблема профессиональной состоятельности, способности решать поставленные политические задачи, иными словами — критическая нехватка специалистов. Так уж сложилось исторически, что в украинских вузах евроинтеграторов не готовят. Проиллюстрирую это на примере сферы, которую хорошо знаю, — права Европейского Союза. Несмотря на то что несколько ведущих украинских правовых школ на протяжении нескольких последних лет открыли кафедры европейского права, как таковой специализации по праву ЕС на уровне образовательных стандартов в Украине пока не существует. И дело не только в формальных стандартах. Моему товарищу, имеющему диплом элитного Киевского института международных отношений (КИМО), где он специализировался именно по праву ЕС, посчастливилось год проучиться в Европейском колледже — специальном ЕСовском вузе, обеспечивающем кадрами европейские институции и евроинтеграционные органы в национальных правительствах государств-членов. Так вот, по его (моего товарища) оценкам, всю программу по европейскому праву КИМО в Европейском колледже проходят за две недели! Остальное учебное время учат тому, что для украинских студентов-юристов пока остается terra incognita.

Думаете, мой товарищ, как и около десятка других молодых украинцев и украинок, имеющих диплом Европейского колледжа, работает сегодня в офисе (не знаю, как правильно назвать: в патронатной службе вице-премьера, в управлении по вопросам евроинтеграции секретариата Кабмина и т. п.) Рыбачука? Нет, он работает в коммерческой структуре! Ибо что юристу с дипломом приличного европейского университета может предложить украинское правительство? Льготную путевку в санаторий «Днепр»? Бесплатное лечение в поликлинике по улице Верхней? Пенсию госслужащего? И в придачу — зарплату ниже стипендии во время обучения в Европе и как минимум втрое ниже сложившейся на украинском рынке труда?

Кстати, хорватский однокурсник моего товарища, работая на правительство своей страны, добросовестно готовит ответы на тысячи вопросов, которые прислала Европейская комиссия хорватскому правительству в ответ на официальную заявку последнего о начале переговоров о вступлении в Евросоюз...

Украинская евроинтеграционная тусовка — довольно закрытый и отнюдь не массовый клуб. Все друг друга знают, все друг с другом постоянно общаются на конференциях, круглых столах и т. п. Так вот, из моих знакомых «евроинтеграторов» из многочисленных НПО, проектов техпомощи и юридических фирм пока никто (!) не пошел по «рыбачуковскому призыву» во власть. Это очень опасный симптом! И означает он, что правительство на «евроинтеграционном» сегменте рынка труда просто неконкурентоспособно: платить юристам с европейскими дипломами от 5000 грн. в месяц — означает радикально поломать систему оплаты труда госслужащих; если же юрист, имеющий европейский LLM или аналогичную степень, соглашается на зарплату госслужащего, — будет не лишним запросить подтверждение его диплома из вуза, где он получал этот самый LLM.

На мой взгляд, самый актуальный вопрос для наших евроинтеграционных проводников — как создать в правительстве высокопрофессиональную команду экспертов-профессионалов и найти пути достойно (то есть не стажировками в европейских институтах) оплачивать их труд. До формирования такой команды форсировать переговоры о вступлении в ЕС бесперспективно и даже опасно: в европейских столицах любят повторять, что вступление в Евросоюз — только шанс, которым можно воспользоваться по-разному.

Наконец, третья основополагающая проблема евроинтеграции в украинском исполнении — это нехватка европейского стиля — прежде всего публичности, прозрачности, профессиональности и ответственности — в действиях евроинтеграторов. Нельзя называть 15 слайдов (на первом же — фактическая ошибка) «подробным документом»; нельзя одобрять правительственным решением План действий, который содержит ряд грубых терминологических ошибок и которого явно не читал литературный редактор; нельзя этот план готовить в закрытом режиме с грифом ДСП (для служебного пользования) без какого-либо обоснования этой таинственности; нельзя несколько месяцев рассказывать в телевизионные камеры о национальной стратегии, с которой невозможно ознакомиться, поскольку она нигде не оглашена; нельзя вице-премьер-министру интриговать общественность интересной игрой «Угадай дату подачи Украиной заявки о вступлении в ЕС», а министру юстиции — водить общественность за нос любопытными и не очень историями о дипломе Колумбийского университета... То есть, как свидетельствует наш опыт, все это делать можно, но слишком уж это не по-европейски.

Итак, на сегодня для успешной реализации евроинтеграционной политики Украине недостает легитимной стратегии европейской интеграции, команды высокопрофессиональных экспертов, способной эффективно воплощать эту стратегию в жизнь, и европейского стиля в действиях команды евроинтеграторов.

По случаю Дня Европы хочется пожелать украинской власти как можно быстрее и эффективнее решить эти проблемы.