Украине нужна новая Конституция Часть 2. Местное самоуправление

Эта статья является продолжением публикации "Украине нужна новая Конституция", вышедшей в ZN.UA, №1 от 16.01.2015 г., - ею начинается обсуждение отдельных разделов проекта Конституции. Функции, которые субъект самоуправляемости не в состоянии выполнить самостоятельно, должны передаваться для выполнения на высший уровень. В этом состоит сущность принципа глобализации, пронизывающего в наше время все сферы жизни людей.

Новое административно-территориальное деление государства должно обеспечить контролируемую систему услуг от наивысшего уровня организации государства через промежуточные уровни и вплоть до отдельной семьи. С другой стороны, новое административно-территориальное деление обязано обеспечить возможность сбора налогов с прибылей от всех видов деятельности, начиная с отдельного гражданина и заканчивая прибылями крупных корпораций, а также прибылями самоуправляющихся административно-территориальных единиц. Конституция обеспечивает публичное оглашение, от кого пришел налог, где был локализован, как израсходован, какой результат от конечной его капитализации. И такая детализация должна стать реальностью.

А теперь о новом административно-территориальном делении Украины и соответствующей ему системе власти. Территориальное устройство Украины основывается на началах единства и целостности государственной территории, эффективного объединения централизации и децентрализации в осуществлении государственной власти, сбалансированности в социально-экономическом развитии регионов с учетом их исторических, экономических, экологических, географических и демографических особенностей, этнических и культурных традиций.

Систему административно-территориального устройства Украины составляют: Автономная Республика Крым, Области, Районы, Города, Общины и Села. Города Киев и Севастополь имеют специальный статус, определяемый законами Украины.

Наименьший населенный пункт, являющийся административной единицей, - Село. Это населенный пункт, который исторически возник, развивался территориально ограниченной совокупностью семей, географически отмежеванный от своих соседей и который способен своим бюджетом содержать местную управу во главе со старостой Села.

Староста Села выбирается сходом жителей Села сроком на три года и может быть отозван не раньше чем через год с момента его избрания. Староста организовывает и обеспечивает все сферы жизнедеятельности Села, улаживает сельские конфликты. Староста Села получает определенную договорную плату от Общины, в которую входит указанное Село. Собственностью Села являются его земли. Налог на земли Села зачисляется в доходы Села.

Самой низкой административно-территориальной единицей в Украине является Община. Община - это территория и население. Община формируется в результате объединения 10–12 сел с общей численностью Общины около 10 тыс. чел. Община создается также вокруг городов и городков, с численностью до 30 тыс. чел. с присоединенными к ним окружающими поселениями.

Представительской властью в Общине является совет Общины. Депутатов совета Общины выбирают избиратели Общины на основе общего равного прямого избирательного права тайным голосованием сроком на пять лет. Старосты Сел входят в состав совета Общины с правом совещательного голоса.

Возглавляет Общину председатель Общины. Его выбирают избиратели Общины на основе общего равного прямого избирательного права тайным голосованием сроком на пять лет. Председатель Общины руководит представительной и исполнительной властью Общины.

Председатель Общины формирует исполнительный комитет, состав и структуру которого утверждает совет Общины, согласно типовой структуре и составу исполнительного комитета Общины, что определяется Законом о местном самоуправлении. Старосты Сел образуют совет старост при председателе Общины с правом совещательного голоса.

Председатель Общины может быть уволен досрочно с занимаемой должности по решению суда или досрочными выборами по инициативе не менее 2/3 состава депутатов совета Общины. Вопрос об освобождении может рассматриваться не раньше чем через год работы председателя Общины.

Община как базовое звено самоуправления является самодостаточной и имеет финансовую основу, необходимую для своей деятельности. Доходы, которые остаются в бюджете Общины, обеспечивают выполнение обязанностей Общины перед ее жителями.

Бюджет Общины - бездефицитный и формируется на основе государственных стандартов расходов на одного жителя. Налоговая администрация Общины способна проконтролировать уплату налогов каждым членом Общины, который получает прибыль от своей деятельности.

В обязанности Общины входит обеспечение быстрой и легкой доступности жителей населенных пунктов, входящих в состав Общины, к услугам: детским дошкольным учреждениям, уходу за людьми преклонного возраста, образованию в начальных, средних и вечерних школах; учреждениям первичной медпомощи; торговле товарами первой необходимости. Община развивает изучение ремесел, создает соответствующие школы. Община отвечает за планирование и использование земли, охрану окружающей среды, содержание внутренних дорог, бытовое обеспечение (источники тепла, воды и электроэнергии, канализацию, вывоз мусора), противопожарную охрану, санитарный контроль и профилактику и т.п. Община содействует развитию культуры и искусства, функционированию соответствующих учреждений.

Община имеет делегированные вышестоящими органами полномочия, на выполнение которых в бюджет Общины эти органы предоставляют соответствующие средства. К делегированным полномочиям относятся организация и функционирование школ базового образования.

Доходы бюджета Общины состоят из собственных источников и отчислений из бюджета района и бюджета Государства и определяются Законом о местном самоуправлении. Плата за землю является одной из основных статей доходов бюджета Общины.

Базовыми административно-территориальными единицами самоуправления в Государстве являются Районы, состоящие из Общин, и Общины-города. Последние формируются в городах с населением свыше 30 тыс. чел. Община-город может присоединять к себе пригородные поселения.

Район и Община-город имеют все структуры вертикалей власти в государстве.

Районы и Общины-города образуют Области.

Представительской властью в Районе является районный совет. Районный совет утверждает бюджет Района. В Районе собираются все налоги, которые платятся в результате жизнедеятельности Района, кроме тех, что собираются в Общинах. Одна часть из них, но не менее половины, остается в бюджете Района, а вторая часть отчисляется в бюджет Государства.

Депутатов районного совета выбирают избиратели Района на основе общего равного, прямого избирательного права тайным голосованием.

В состав районного совета с правом совещательного голоса входят главы Общин, входящие в состав Района. Депутаты районного совета избираются сроком на пять лет. Количество депутатов районного совета определяет Закон о местном самоуправлении.

Районный совет рассматривает и утверждает бюджет Района, анализирует бюджеты Общин, входящих в состав Района, на предмет способности выполнения обязательств относительно населения Общин, и для выравнивания доходов обеспечивает соответствующие перечисления в бюджет Общин из бюджета Района.

Районный совет возглавляет глава Района, являющийся одновременно главой исполнительной власти Района. Главу Района выбирают избиратели района сроком на пять лет на основе общего равного, прямого избирательного права тайным голосованием.

Исполнительной властью в Районе является исполнительный комитет. Глава Района является главой исполнительного комитета Района, численность и структуру которого утверждает районный совет, согласно Закону о местном самоуправлении. Силовой структурой Района является полиция Района, выполняющая патрульную и постовую службу в Районе.

Плата за земли Села, пашню, пастбища, леса и водоемы, которая собирается в Общине или Районе, направляется в бюджет Общины или Района на развитие этого Села.

Главы Общины и Района являются ответственными за: уровень культуры земледелия, лесоводства и рыболовства на территориях, соответственно, Общины и Района; создание учебных центров земледельческой и лесохозяйственной культуры; развитие пищевой и деревообрабатывающей промышленности на базе сырья, добываемого в Общине и Районе; развитие ремесел, присущих Общине и Району, сохранение этнических особенностей быта и культуры; поддержку развития фермерских хозяйств и кооперативов.

Район является центром сбора, обмена и использования информации о рынке товаров и услуг, потребностях Общин в сфере среднего специального и высшего образования, в предоставлении медицинских услуг высшей квалификации, развитии спорта и туризма.

Размещение центров единиц самоуправления - Общин и Районов - осуществляется по принципу равноудаленности. Административный центр Общины находится в местности, равноудаленной от сел и населенных пунктов, входящих в состав Общины. Административный центр Района, как правило, является равноудаленным от центров Общин.

Представительской властью в Общине-городе является совет Города. Депутатов совета Города выбирают избиратели города на основе общего равного, прямого избирательного права тайным голосованием. Количество депутатов совета Города определяет Закон о местном самоуправлении.

Совет Города утверждает бюджет Города. В Общине-городе собираются все налоги, которые платятся в результате жизнедеятельности Общины-города. Одна часть из них, но не менее половины, остается в бюджете Общины-города, а вторая часть отчисляется в бюджет Государства.

Совет Города возглавляет мэр Города, являющийся одновременно главой исполнительной власти Города. Мэра Города выбирают избиратели города сроком на пять лет на основе общего равного, прямого избирательного права тайным голосованием. Мэр Города единолично формирует органы местного самоуправления согласно их структуре, которую утверждает совет Города по представлению мэра Города, согласно Закону Украины о местном самоуправлении. Никакая власть в государстве не может отстранить мэра от его должности иначе как по решению суда или досрочными выборами по инициативе не менее 2/3 состава совета Города. Силовой структурой Города является полиция города, выполняющая патрульную и постовую службу.

Исполнительными органами Общин, Районов и Общин-городов являются исполнительные комитеты, образованные по решению соответствующих советов. Исполнительные комитеты являются юридическим лицом в пределах своих полномочий, действуют самостоятельно и несут ответственность за свою деятельность согласно Закону о местном самоуправлении. Типовая структура исполнительных комитетов, структура и количество специализированных управ, входящих в состав исполнительных комитетов, соответственно, в Общине, Районе и Общине-городе, и их обязанности определяет Закон о местном самоуправлении.

Община, Район и Община-город имеют делегированные вышестоящими органами полномочия, на выполнение которых из бюджетов вышестоящих органов в бюджеты Общины, Района и Общины-города выделяются соответствующие средства. К делегированным полномочиям относятся организация и функционирование школ базового образования, содержание и сохранение объектов коммуникаций транспорта, энергии, информации, выплата государственных пенсий и т.п.

В состав каждого исполнительного комитета входит секретарь, делегируемый губернатором области. Секретарь исполнительного комитета ответственный за документооборот, соответственно, Общины, Района, Общины-города, содержание которого должно отвечать Конституции, законам Государства и постановлениям вышестоящих органов. Секретарь исполнительного комитета имеет необходимое для своей деятельности специальное образование и не может принадлежать к какой-либо политической партии. Жилье секретаря исполнительного комитета является служебным.

Ротация секретарей исполнительных комитетов происходит по решению губернатора области.

Ответственность за состояние обороноспособности Района несет глава Района, а за обороноспособность Общины-города - мэр Города. Через соответствующие структуры они реализуют меры, направленные на защиту населения от последствий военных действий, мобилизуют материальные ресурсы в военных целях.

В случае стихийных бедствий или чрезвычайных ситуаций техногенного характера на территории Района или Общины-города или на ее части глава Района и мэр Города обязаны задействовать все людские и материальные ресурсы, а также силовые структуры, размещенные, соответственно, на территории Района или Города, для ликвидации реальных и возможных последствий этих бедствий. В необходимых случаях глава Района и мэр Города выступают с инициативой перед президентом Украины о введении чрезвычайного положения.

Органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными для выполнения на соответствующей территории. Решение органов местного самоуправления подписывается главой и секретарем соответствующего Исполнительного комитета и подлежат обязательной регистрации. Решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции или законам Украины останавливаются в установленном законом порядке с одновременным обращением в суд. Права местного самоуправления защищаются в судебном порядке.

Государство устанавливает количество Общин, Районов и Общин-городов на своей территории, их административные центры и границы. Органы самоуправления в Общинах, Районах и Общинах-городах создаются и функционируют на основе Закона Украины о местном самоуправлении согласно Конституции.

Община, Район и Община-город приобретают статусы административно-территориальных единиц после завершения процесса формирования всех властных структур, соответственно, Общины, Района, Общины-города. Все единицы местного самоуправления действуют на основе уставов, утверждаемых сенатом Украины. Права, обязанности, структура и регламент единиц местного самоуправления определяются Законом о местном самоуправлении. Все органы местного самоуправления подотчетны сенату государства.

Мы перечислили все единицы самоуправления в Украине. Фактически, на Общинах, Районах, Общинах-городах заканчивается их перечень. Кроме самоуправляемых единиц, в Украине действует государственная власть в лице президента, Правительства, Верховной Рады и судей. Промежуточным, соединительным административно-управленческим звеном между самоуправляемыми единицами и государственной властью является Область. Система административного управления Области - смешанная. Она состоит из представительной власти в форме областного совета, отражающего представительные власти Районов и Городов Области, и из исполнительной власти - в форме администрации губернатора Области, который представляет Правительство и президента государства.

Представительной властью в Области является областной совет. Депутаты областного совета избираются на основе общего, равного, прямого избирательного права путем тайного голосования сроком на пять лет. От каждой главной административно-территориальной единицы самоуправления (Района и Общины-города) в состав областного совета избирается одинаковое количество депутатов. Количество депутатов каждого областного совета определяется Законом о местном самоуправлении.

Глава областного совета избирается депутатами областного совета, кандидатуры на должность главы согласовываются с сенатом. Глава областного совета созывает и проводит заседание совета.

В обязанности областного совета входит: распределение доходов и затрат бюджетов Районов, рассмотрение и утверждение программ и планов гуманитарного и хозяйственного развития Области, экологической безопасности, развития науки и культуры, планов устойчивого развития Области, обеспечение положения среднего класса, рост государственного патриотизма, согласование общегосударственных и региональных интересов общества.

Областной совет принимает бюджет области, состоящий из средств, выделяемых из бюджетов Районов и Городов области и из государственного бюджета Украины. Областной совет тесно взаимодействует с сенатом государства.

Исполнительной властью в области является служба губернатора Области. Губернатор является представителем президента Украины в области. Губернатор назначается президентом Украины по представлению Кабинета министров Украины из числа кандидатов, одобренных сенатом. Губернатор имеет высшее образование, в совершенстве владеет украинским, английским и русским языками.

Областной совет может выразить недоверие губернатору и подать его на рассмотрение президенту Украины. Президент в течение трех месяцев может дать мотивированный отказ. Если в течение трех месяцев президент не дает мотивированного отказа, губернатор считается уволенным с должности.

Если президент представил мотивированный отказ, но областной совет 2/3 голосов депутатов своего состава повторно выражает недоверие губернатору, президент обязан уволить губернатора.

Губернатор области и его управление содержатся за счет государственного бюджета. В обязанности губернатора входит воплощение политики президента и Правительства в жизнь Области, консолидация целей органов самоуправления в Районах и Городах Области с намерениями Правительства и президента, содействие целостности Государства.

Губернатор непосредственно отвечает за состояние базового образования, за развитие высшего образования, науки и культуры Области, за экологическое состояние, состояние медицины и социального обеспечения, военной подготовки, состояние межрайонных дорог Области, за работу ГАИ.

Губернатор способствует инновационному развитию хозяйства Области, налаживанию межрегиональных и международных связей в торговле, промышленности, сельском хозяйстве, в культуре, науке и образовании.

Губернатор имеет в своем распоряжении структурный подраздел Национальной гвардии.

При осуществлении своих полномочий губернатор ответственен перед президентом Украины и Кабинетом министров Украины. Губернатор формирует состав Областной государственной администрации. Губернатор обеспечивает подготовку, назначение и ротацию секретарей исполнительных комитетов Общин, Районов и Городов.

Областная государственная администрация обеспечивает:

- выполнение Конституции и законов Украины, актов президента Украины, Кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти; законность и правопорядок;

- соблюдение прав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ охраны окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств - программ их национально-культурного развития; подготовку и выполнение областного бюджета; взаимодействие с органами местного самоуправления; анализ выполнения бюджетов и программ самоуправляемых единиц области; реализацию других, предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.

Решения советов Районов и Городов, которые противоречат Конституции и законам Украины, другим актам законодательства Украины, могут быть, по представлению губернатора области, отменены президентом Украины.

Таким, по моему мнению, должно быть местное самоуправление вместе с "соединительной" ролью областной власти. В этом заключается логика и самосогласованность взаимоотношений центральной и местной властей.

Так с чего же следует начинать, прежде чем начнет действовать новая Конституция? С обучения. Необходимо разработать и обнародовать структуры типовой Общины, Района, Общины-города, Области и Государства.

В проекте Конституции вводятся новые административно-территориальные единицы - Общины. Они реализуют самоуправляемость групп сел и небольших городов и крайне необходимы. Нужно создать типовые бюджеты Общин для разных территориальных зон Украины.

Украина находится в положении значительно более сложном, чем любое другое государство, например Польша. Там Общины-гмины существовали с давних времен. А мы начинаем с чистого листа. Сейчас нужно определить, где будут находиться центры Общин. Может получиться, что иногда будет проще, соблюдая принцип равноудаленности, выбрать удобно расположенный населенный пункт и его расстроить в центр Общины. При этом определить конкретные затраты.

Такие же вопросы касаются и Районов. В большинстве - это будут Районы сельских Общин. Здесь сосредоточивается информация о количестве сырья и полуфабрикатов, здесь должны находиться перерабатывающие предприятия, зернохранилища, рынок продукции, а также транспортное сообщение, энергетическое обеспечение, школы, больницы, стадионы, инфраструктура спорта и туризма, центры культуры и искусства.

Необходимо разработать схему оптимального центра Района и его пространственный макет.

Города, насчитывающие свыше 30 тыс. жителей, становятся самоуправляемыми единицами. Уже теперь каждый из них должен начать строить схему своего бюджета, свой пространственный макет, свою геоинформационную систему.

Успешное администрирование обеспечивает порядок и доверие людей к власти. Должность секретаря исполнительного комитета Общины, Района, Общины-города и его квалификация играют здесь фундаментальное значение. Необходимо немедленно создать программу подготовки и обучения таких секретарей.

Есть два варианта статуса областного совета. Один из них (стандартный) мы изложили выше, а теперь опишем второй, который, как мне кажется, более органичен в предлагаемой системе власти.

Нужно помнить, что в этом проекте Конституции парламент Украины является двухпалатным и состоит из Нижней палаты - национального собрания, и Верхней палаты - сената. Если национальное собрание создает бюджет государства, заботится об экономике, развитии производства, занятости населения, доходах и т.п., то сенат создает регламенты взаимосвязанного функционирования всех властных структур, стратегию устойчивого развития общества на базе принципов субординации, причастности каждого гражданина к государству, демократии и глобализации. Следовательно, отражение такой структуры верхнего эшелона законодательной власти должно быть и на нижнем эшелоне - у субъектов самоуправления. Представительные власти Общин, Городов и Районов делают в малых и более детализированных масштабах политику национального собрания. Потому, казалось бы, целесообразно, чтобы областные советы, работающие рядом с губернатором, выполняли в Области роль, подобную роли сената в Государстве. Областной совет должен был бы прорабатывать стратегию развития Области в контексте ее вхождения в стратегию развития всего Государства. Областной совет должен был бы тесно сотрудничать как с советами Районов и Городов области, так и с сенатом Государства, быть связующим звеном между ними. Соответствующей этому должна быть и структура областного совета. В областном совете должны быть одинаковое представительство от Районов и Общин-городов, палата экономики, палата планирования и стратегического развития области, палата юстиции и пр.

После ее создания областной совет работает постоянно, в нем только периодически происходит ротация состава палат. Количество депутатов областного совета определяется Законом о местном самоуправлении.