Тернистый путь Избирательного кодекса

О необходимости принять Избирательный кодекс последние 15 лет не говорил только ленивый.

Он, как верили эксперты, должен был решить проблему несогласования разных законов о выборах, собрав их в один документ, и обеспечить стабильность избирательного законодательства. На теме избирательной кодификации и открытых списков, которые должны были стать панацеей от едва ли не всех болезней украинского парламентаризма и политики, активно пиарились и депутаты. После избрания нового состава парламента в 2014 г. депутаты даже подписали Коалиционное соглашение, где черным по белому были зафиксированы и обязательства относительно проведения избирательной реформы, и необходимость провести следующие парламентские выборы по пропорциональной системе с открытыми списками. Для того чтобы коалиционные обещания не расходились с действиями, новоизбранные депутаты подали в парламент три проекта новой редакции Закона о парламентских выборах и два проекта Избирательного кодекса, после чего об избирательной реформе, как и об обновлении состава ЦИК, забыли на несколько лет. Катализатором рассмотрения законопроектов о выборах стали лишь акции в поддержку избирательной реформы под Верховной Радой. Без них ни один из избирательных проектов вряд ли рассмотрели до конца каденции нынешнего парламента. Сухой остаток результатов рассмотрения: депутаты успешно провалили голосование за новую версию Закона о парламентских выборах, но минимально необходимым количеством в 226 голосов приняли в первом чтении один из проектов Избирательного кодекса.

Правда, злые языки тогда утверждали, что принятие этого проекта в первом чтении было скорее случайностью, чем реализацией мудрого замысла законотворцев. Особенно странным было то, что накануне парламент отклонил проект новой редакции Закона "О выборах народных депутатов Украины" №1068-2, который предусматривал введение на парламентских выборах той же системы открытых списков, что и проект кодекса, а сам текст отклоненного законопроекта вообще дублировал проект Избирательного кодекса. Многие предполагали, что принятие в первом чтении проекта Избирательного кодекса было обусловлено лишь тем, что народным депутатам не дали четких инструкций относительно голосования, и никто из политиков не верил, что в поддержку проекта наберется достаточное количество голосов, поэтому и нажали кнопку "за", не особенно надеясь на результат.

Тем не менее, проект предварительно поддержали, и, по Регламенту Верховной Рады, профильный парламентский комитет по вопросам правовой политики и правосудия должен подготовить его ко второму чтению.

Принятый в первом чтении проект Избирательного кодекса не является принципиально новым документом, хотя и зарегистрирован в Верховной Раде еще в 2015 г.: его текст наработала группа народных депутатов (во главе с Юрием Ключковским) и экспертов еще во времена спикерства Арсения Яценюка. Подготовленный тогда проект зарегистрировали в Верховной Раде, после чего он долго пылился под куполом законотворческого органа, его снова подавали депутаты каждого нового созыва, пока не приняли за основу законотворцы нынешнего созыва.

Проект является попыткой свести в одном законодательном акте разрозненных законов в сфере выборов, которые принимались в разное время и, соответственно, не были согласованы между собой: законов "О выборах народных депутатов Украины", "О выборах президента Украины", "О местных выборах", "О Центральной избирательной комиссии" и "О Государственном реестре избирателей". Изюминкой проекта является введение на парламентских и многих местных выборах пропорциональной системы с открытыми списками, по которой граждане смогли бы проголосовать не только за список той или иной партии, но и за отдельного кандидата в соответствующем списке. Он также предусматривает усовершенствование отдельных избирательных процедур, в частности подсчета голосов и определения итогов голосования и результатов выборов. Именно на этапах подсчета голосов и определения итогов голосования, как известно, происходят основные фальсификации, которые в некоторых случаях приводят к смене победителя избирательных гонок.

Вместе с тем, поскольку текст принятого в первом чтении проекта кодекса писали в 2007 г., и после того он не подвергся существенным изменениям (несмотря на перерегистрацию в каждом новоизбранном с того времени парламенте), многие его положения не отвечают "веяниям времени". Проект не учитывает того, что со времени его первичного написания кардинально изменилась процедура регистрации избирателей; существенно развились информационные технологии; изменилось антикоррупционное законодательство; произошли существенные изменения в механизмах обжалования избирательных нарушений. В 2007 г. не было непровозглашенной войны с Россией и, соответственно, большого количества внутренне перемещенных лиц, которые на сегодняшний день фактически изъяты из избирательного процесса на местных выборах и не имеют права проголосовать за депутата-мажоритарщика. Не было в то время и аннексированного Крыма, и "отдельных районов Донецкой и Луганской областей", в которых депутатов избрать невозможно.

Но едва ли не наибольшие камни преткновения кроются в предложенной проектом кодекса системе открытых списков. Ее применение на местных выборах в том варианте, который выписан в проекте, не было согласовано между основными политическими акторами, и сама она не имеет ничего общего с избирательной системой, по которой проводились местные выборы в 2015 г. Не имеет значительной поддержки и идея распространения системы открытых списков в варианте проекта кодекса также и на парламентские выборы. Конечно, депутаты любят тематику открытых списков, но каждый видит в этом словосочетании что-то свое, часто далеко не то, что принято называть открытыми списками в Европе. Например, некоторые политические лидеры считают открытыми списки, которые публикуются в газетах и вывешиваются на избирательных участках. Провальное голосование за открытые списки в законопроекте №1068-2, который писали на базе проекта Избирательного кодекса, как раз и подтверждает то, что предложенная в проекте кодекса избирательная система не слишком устраивает большинство народных избранников. О поддержке идеи распространить ее еще и на местные выборы вообще говорить не приходится.

Концептуальное и техническое расхождения в позициях депутатов относительно проекта кодекса привели к тому, что в течение двух недель после его принятия в ноябре 2017 г. к нему было подано около 4 тыс. поправок. Среди них - как сугубо технические (изменение отдельных предложений, частей статей), так предполагающие кардинальное изменение процедур и избирательных систем для каждых соответствующих выборов. Причем вопрос избирательных систем - это не одна-две статьи проекта, а ряд норм, которые определяют территориальную организацию выборов (сколько должно быть округов, и как такие округа должны образовываться), порядок изготовления и формат бюллетеней, способ голосования, порядок конвертации голосов в депутатские мандаты. Эти нормы представлены в разных разделах проекта, и депутаты в зависимости от своих вкусов предложили их полностью переписать.

Подкомитет по вопросам выборов и референдумов, образованный в составе комитета по вопросам правовой политики и правосудия, уже начал рассматривать внесенные народными депутатами 4 тыс. поправок. Сколько будет продолжаться их рассмотрение - неизвестно, но то, что процесс рассмотрения будет сложным и вряд ли быстрым - факт очевидный. Лишь для рассмотрения первых 200 поправок понадобилось два многочасовых заседания подкомитета, и на них не обсуждались сложнейшие "политические" поправки, в частности относительно избирательных систем, голосования переселенцев, величин гендерных квот и механизмов их реализации и т.п. Третье заседание подкомитет запланировал провести в марте, и вряд ли мы можем надеяться, что темпы рассмотрения поправок на этом и будущих заседаниях подкомитета возрастут. После того, как будут рассмотрены все поправки, более или менее окончательную версию проекта ко второму чтению должен одобрить комитет по вопросам правовой политики, затем за проект должны проголосовать депутаты. Не забываем также и о том, что в ходе голосования каждый депутат, чью поправку не учел профильный комитет, имеет право инициировать ее переголосование в сессионном зале. При оптимистичном сценарии законопроект может быть вынесен на голосование в мае-июне т.г., и если на этой сессии его не рассмотрят, перспективы его принятия представляются призрачными, потому что следующая парламентская сессия будет упираться в начало кампании по выборам президента в марте следующего года. Да и вряд ли кто-то из депутатов очень захочет менять правила избирательной игры перед ее началом. Позиция президента в этой истории сводится к тому, что реформирование избирательного законодательства - это компетенция парламента, на работу которого он влиять якобы не может. Соответственно, более возможным представляется негативный сценарий развития событий - провальное голосование или же продолжительное ожидание рассмотрения, как это было уже в истории с трехлетним ожиданием рассмотрения законопроектов о парламентских выборах.

Независимо от того, примут проект Кодекса или нет, над усовершенствованием действующего избирательного законодательства необходимо работать уже сейчас, поскольку до старта кампании по выборам президента осталось 10 месяцев. Рассмотрение проекта кодекса отнюдь не устраняет насущную потребность обновить состав ЦИК, о чем с высоких трибун говорят уже почти четыре года; усовершенствовать механизмы ответственности за избирательные преступления и нарушения; обеспечить неотвратимость наказания за их совершение; решить проблемы участия в выборах внутренне перемещенных лиц; защитить избирательные права уязвимых категорий избирателей, в частности избирателей с инвалидностью. Законопроекты, направленные на точечное решение этих проблем, уже давно зарегистрированы в ВР. Некоторые из них (например, об ответственности за избирательные преступления и нарушения) должны быть представлены в скором времени. И все традиционно зависит от политической воли, которую президент и народные депутаты демонстрируют недостаточно активно.