Спеши — не спеша, или Об организационных особенностях и противоречиях административно-территориальной реформы

Написание этой статьи обусловлено убежденностью автора в необходимости проведения реформы административно-территориального устройства и систем регионального и местного самоуправления и вызреванием в обществе определенного напряжения в связи с вынесенным на широкое обсуждение проектом Закона Украины «Об административно-территориальном устройстве». Наличие точек напряжения вполне естественно для нормального функционирования любого общества. Ненормальными являются нецивилизованные формы их ликвидации или поспешное навязывание определенного решения, которое по праву может трактоваться как ментальная черта украинского политикума.

К таким «выдающимся» событиям можно отнести голосование за государственный бюджет без обсуждения, принятие в пакете изменений в Конституции Украины и прочее. Не исключено, что в ближайшем будущем к этому перечню можно будет прибавить и принятие соответствующих законов по реформированию административно-территориального устройства и систем регионального и местного самоуправления, которые могут стать очередным подтверждением правдивости народной прибаутки: «Хотелось как лучше, а получилось как всегда».

Вспомните также о многочисленных концепциях, программах, призванных определять стратегию общественного развития. Они принимались разными правительствами, но так и остались невыполненными. Поскольку в их основу положен был не системный принцип, позволяющий всесторонне анализировать процесс, а фактологический подход.

Действительно, в течение последнего десятилетия в стране произошли кардинальные изменения, обусловившие необходимость проведения вышеупомянутых реформ. На смену плановому хозяйству пришли рыночные отношения, появились районы, которые серьезно пострадали от упадка традиционных отраслей хозяйствования. Различие между регионами углубилось, что может выступить катализатором раскола страны. В особенно тяжелом положении оказались слаборазвитые аграрные районы, благоустройство которых поддерживалось крупными сельскохозяйственными предприятиями. Теперь эти предприятия реорганизованы или вообще уничтожены. В результате люди в селах уже длительное время не имеют никакой работы, а в сельских советах отсутствуют какие-либо материальные и финансовые ресурсы поддержки цивилизованной жизни.

Итак, преодоление массовой безработицы, усовершенствование структуры предоставления услуг населению — важные факторы принятия Закона «Об административно-территориальном устройстве». Однако настораживают заявления вице-премьера Романа Бессмертного о намерении принять этот закон до осени 2006 года и сам ход его обсуждения. Такая неоправданная поспешность может означать только то, что движущей силой проведения реформы является какая-то другая цель, а не забота о человеке. Среди экспертов, в частности, обсуждается мнение, что поспешность обусловлена то ли расчетами использования провластными партиями административного ресурса на выборах в местные органы, то ли требованиями евроинтеграционных процессов. Хочется надеяться, что наиболее вероятная цель — евроинтеграция.

Действительно, формирование механизмов регионального развития в пределах курса на интеграцию Украины в ЕС направлен на эффективное использование уже имеющихся ресурсов экономического трансрегионального сотрудничества и создание новых направлений, нуждающихся в оптимизации управления региональным развитием. Этот факт нашел свой комментарий в рекомендации 102 и резолюции 123, принятых на восьмой сессии Конгресса местной и региональной власти Европы в ноябре 2001 года в Страсбурге. В упомянутых документах конгресса Украине предлагается обратить внимание, в частности, на такой пункт: «Для хорошо сбалансированного функционирования всех уровней самоуправления в стране и четкого понимания и разделения соответствующих полномочий закон и Конституция должны однозначно отличать местное самоуправление от регионального, а последнее — от органов государственной власти на местах». То есть конгресс предлагает Украине четко разграничить полномочия между государственными органами на местах, региональным и местным самоуправлением.

Выводы и рекомендации Конгресса местной и региональной власти Европы для Украины содержат также другие чрезвычайно серьезные вопросы, а именно:

— в законодательном порядке органам местной и региональной власти должны быть переданы важные, исключительные и полные обязанности;

— передача полномочий органам местного и регионального самоуправления должна быть проведена вместе с передачей для их реализации финансовых ресурсов;

— органы местной и региональной власти должны быть наделены адекватными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться в пределах своих полномочий;

— ресурсы органов местной и региональной власти должны отвечать обязанностям, возложенным на них Конституцией и законами;

— должны быть срочно утверждены законодательные правила о статусе местной и региональной собственности (включая природные ресурсы) и прямого управления ею.

Следует отдать должное стремлению новой украинской власти выполнить указанные рекомендации. Но. В ходе обсуждения проекта, к сожалению, не просматривается научнообоснованная модель реформирования. А сам проект содержит позиции, ему не присущие.

В частности в проекте закона (Ст. 8), по моему мнению, некорректно используется понятие «община» как уровень административно-территориальной единицы. Ведь административно-территориальная единица по определению часть единой территории государства, являющейся пространственной основой для организации и деятельности местных органов государственной власти и самоуправления. Община же — понятие, означающее форму социальной организации. В данном случае это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами. То есть понятие «община» касается других сфер, далеких от вопросов административно-территориального устройства, например, религиозная, молодежная и т.д. Следовательно, понятия «административно-территориальная единица» и «община» несоизмеримы.

Административно-территориальный уровень — регион — тоже должен быть более конкретизированным: республика это край, земля или область. Поэтому, на мой взгляд, правильнее было бы считать уровнями административно-территориальных единиц АРК, область (край, земля), город, город особого статуса, городок, село. На базе этих административно-территориальных единиц или их объединений могут создаваться территориальные (сельские, поселковые, городские, районные, областные и прочие) общины. Но это касается уже Закона «О местном самоуправлении», в котором должны быть определены уровни общин, органы управления и их полномочия.

Вызывает сомнение также положение вынесенного на обсуждение проекта о предоставлении особого статуса городам-районам. Такое размежевание района и города со статусом районного центра, по нашему мнению, консервирует систему управления, созданную в Советском Союзе по отраслевому принципу и на планово-хозяйственной основе, и является, скорее, наследием СССР, чем инструментом развития страны. Указанный подход будет содействовать формированию на единой территории аграрных районов и индустриальных городов.

Такое размежевание имеет несистемный характер — структурные элементы пересекаются в отдельных сферах (территорию города используют районные структуры для предоставления услуг населению района — медицинские, образовательные и культурные учреждения, склады, автопарки, железнодорожные сооружения и пути и т.д.), при этом отсутствуют важные свойства системы — целостность, взаимодействие. При таких условиях не исключается возможность проявления постоянно действующих разногласий, и в будущем возникнет потребность в интегративном, координирующем влиянии вышестоящих органов власти, что лишит территориальную единицу хозяйственной самостоятельности.

Но наиболее стратегически неоправданна деятельность экспертных групп по административному моделированию укрупненных районов, общин. Дело в том, что взаимоотношения между общинами имеют не только этнокультурные особенности, но и множество нюансов, которые никакие эксперты не способны учесть. Такими нюансами, например, могут выступать как уровень развития районного центра, исторические, транспортные связи между общинами, так и качество хлебопродуктов, которые выпекаются и завозятся в села из городов.

В этом контексте заслуживают внимания предложения М.Шевченко, изложенные в статье «Модель на районном уровне» («Урядовий кур’єр» от 26 марта 2005 года). По его мнению, довольно эффективными должны быть мероприятия, направленные на укрупнение базового уровня местного самоуправления. В частности в процессе реформы местного самоуправления и административно-территориального устройства следует предоставить территориальным общинам Украины право на осуществление местного самоуправления через представительские и исполнительные органы территориальных социально-экономических образований (муниципалитетов). Добровольное объединение территориальных общин должно происходить по решению местных референдумов соответствующих территориальных общин. Такое решение является предоставлением согласия на создание общих органов местного самоуправления, формирование общего бюджета, объединение коммунального имущества.

Подобные комплексы могут быть созданы на базе территориальных общин, в которые входит хотя бы один город, имеющий развитую социальную, коммунальную, транспортную инфраструктуру. Не исключается возможность образования указанных комплексов на базе существующих районов с включением в их состав городских общин. Без городов, имеющих развитую социальную, коммунальную, транспортную инфраструктуру, община не сможет получить необходимые услуги. А образование укрупненных общин («квазирайонов») на базе расположенных по соседству сельских поселений с целью приблизить предоставление услуг к населению требует слишком больших средств на создание соответствующей инфраструктуры.

Полагаю, не стоит напоминать, что арифметическая сумма двух или трех общин не принесет роста благосостояния, а перенесение органов местного самоуправления в сопредельные бедные села, наоборот, удалит доступные им на сегодняшний день услуги сельского совета. Кроме того, никто не может гарантировать, что большинство средств от налогов, которые будут концентрироваться в совете соседнего села, не станут использовать там, а справедливо будут распределяться между членами общины. Поэтому не стоит сегодня разрушать постоянную систему местного самоуправления, а целесообразно только перераспределить полномочия.

Если, согласно модели М.Шевченко, базовым уровнем местного самоуправления должны быть крупные территориальные социально-экономические комплексы (муниципалитеты) на уровне районов или промышленно развитых городов, то это не означает ликвидацию сельских, поселковых, городских и районных в городе советов. Названные советы могут формировать свои исполнительные органы и избирать их председателя. Но эти органы будут выполнять уже функции представительского органа не базового уровня, а делегированные полномочия органов социально-экономических комплексов (муниципалитетов), например, обеспечение населения водой, поддержка чистоты и порядка на местах и прочее. Территориальная община также может иметь право создавать любые дополнительные постоянные или специальные органы, которые считает необходимыми для эффективного управление на местах.

Логика проведения реформ также нуждается в пересмотре Закона Украины «О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских председателей», принятого Верховной Радой Украины в 2004 году. Сейчас еще рано давать оценку эффективности принятия нового закона. Ведь пропорциональная модель выборов на уровне местного самоуправления в Украине будет применяться впервые и, как считают некоторые эксперты, является преждевременной. Во-первых, не завершена сама реформа административно-территориальной организации власти. Во-вторых, политические партии еще не готовы взять на себя функцию легитимации интересов регионов вследствие их слабой ресурсной базы. Но автор этой статьи уверен, что промедление с осуществлением политической реформы может принести Украине больше отрицательного как в политическом, так и в экономическом плане, чем реализация ее в установленные законом сроки.

Вместе с тем эти и прочие пожелания к законопроекту «Об административно-территориальном устройстве» и потребность в разработке по сути нового Закона «О местном самоуправлении» совершенно не избавляют от необходимости решительных и динамичных действий в этом направлении. Формирование современной системы административно-территориального устройства государства и усовершенствование системы управления на региональном и местном уровнях — настоятельное требование демократического принципа народовластия и стратегической ориентации Украины на общеевропейскую интеграцию.