Реформируем местное самоуправление "как в Польше": кто больше?

Ситуация с задекларированной властью реформой местного самоуправления в Украине выглядит революционной: "верхи не могут, низы не хотят".

Верхи, централизовав ресурсы и финансы, не могут финансировать преимущественно за счет бюджетных средств содержание даже управленческого персонала в нынешнем, по их мнению, чрезмерном количестве сельских советов. А представители местных советов выступают против объединения общин, мотивируя это не только лишением их должностей. Законопроект "О добровольном объединении территориальных общин" продвигается тяжело и внесен на повторное второе чтение с исключенной статьей 12, предусматривавшей наличие перспективного плана объединения территориальных общин, который должен был разрабатываться областными государственными администрациями и утверждаться Кабинетом министров. Подчеркивается добровольность объединения, отсутствие административного давления, стимулирование экономическими рычагами. Но на высоких уровнях четко заявляется, что "местную избирательную кампанию... должны провести уже в рамках новых созданных укрупненных общин" (ZN.UA №1 2015 г.). То есть до октября 2015 г. должны быть созданы "новые укрупненные общины".

В дискуссиях сторонники реформирования чаще всего ссылаются на опыт Польши, где проведенная реформа местного самоуправления считается одной из самых успешных. Поэтому стоит сравнить хотя бы средние показатели масштабов самоуправляемых общин у них и у нас - их население, территории и др. Важно акцентировать внимание на особенностях расселения в сельской местности, поскольку без этого "заимствование" даже самой удачной модели может иметь неожиданные последствия для сельского развития. Хотя приведенные параметры являются "средней температурой по больнице", все же количественные критерии несколько упорядочивают видение.

Руководители и авторы начатой в Украине реформы местного самоуправления утверждают, что будем реформировать по примеру Польши. Действительно, проведенная реформа местного самоуправления считается одной из наиболее успешных в Польше. В результате ее оформилась новая система управления, построенная на децентрализации власти. Трехступенчатое территориальное самоуправление здесь не имеет иерархической структуры: гмина как базовая единица, уезд (в случае Украины - район) и воеводство (область) - независимы друг от друга и вместе подчиняются надзору со стороны государства в определенных законом рамках. Модель власти изменилась в пользу общин и реализации их прав на самоуправление. Финансово самодостаточное местное самоуправление именно на базовом уровне смогло принять на себя большинство функций по обеспечению жизнедеятельности общин. Эффективное самоуправление стало толчком к социально-экономическому развитию сельских общин и сел.

На такие же позитивные результаты можно было бы надеяться и в Украине. Но…

В начатой реформе местного самоуправления в Украине многих волнует именно перспектива масштабного объединения нынешних сельских советов в одну "общину" - административно-территориальную единицу базового уровня (как она определена в одобренной Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти от 1 апреля 2014 г. и предлагаемых изменениях в Конституцию Украины). Масштабы действительно поражают - из 11,5 тыс. городских, поселковых и сельских советов в результате реформы, как предлагается, должно быть сформировано 1,5 тыс. общин. Очевидно, что в наибольшей степени придется резать "по-живому" сельские советы, которых больше всего - 10,3 тыс. единиц. Также отмечено, что численность сельской общины при добровольном объединении в новую общину составит 9 тыс. человек, среднее количество населенных пунктов в такой общине составит
16 единиц, ожидаемая площадь - около 400 км², максимальное расстояние до административного центра до 20 км, со временем прибытия соответствующих служб для оказания медицинской и пожарной помощи - 30 мин.

Зачем понадобилось обнародование этих цифр - показать реальный масштаб реформы, усилить готовность? Но кроме визуализации определенного "коридора", по которому планируется довольно жестко провести нынешние сельские общины, вооружившись Перспективным планом объединения общин, утвержденным Кабинетом министров, ничего не достигнуто. Никакого конструктива эти цифры не продемонстрировали, а только вызвали скептическое отношение к самой реформе.

Однако в Польше в результате реформы количество гмин как базовой самоуправляемой единицы было уменьшено почти вчетверо - с существовавших в 1955 г. 9,5 тыс. до 2,5 тыс. в 1990 г.

Таким образом, в Украине, площадь которой в 1,9 раза больше площади Польши, самоуправляемых единиц базового уровня больше в 4,6 раза.

Приведем сравнительные характеристики базовых самоуправляемых единиц у них и у нас в сельской местности, поскольку, по прогнозам, именно здесь объединяющие процессы должны быть особенно масштабными.

В Украине существует 10279 сельских советов и 783 поселковых совета; в Польше - 1604 сельских гмины и
567 сельско-городских. В среднем в Украине на один сельский совет приходится три сельских населенных пункта, 1370 человек населения и 47 кв. км территории. А в Польше соответственно 24 населенных пункта, 6760 человек населения и 134 кв. км территории.

Таким образом, в Украине на одну самоуправляемую единицу базового уровня в среднем приходится, по сравнению с Польшей, значительно меньше:

- сельского населения - почти в 5 раз;

- сельских населенных пунктов - в более чем 8 раз;

- территории - почти в 3 раза.

Очевидно, что сельские советы, которые сегодня плотнее размещены на территории сельской местности в Украине, физически (по расстоянию) более доступны для сельского населения.

Важно учитывать и другие факторы и особенности, а именно плотность населения и поселений, их заселенность, состояние социальной инфраструктуры и особенно сельских дорог и т.п. В сельской местности Украины плотность сельского населения - количество жителей на 1 кв. км площади - ниже, чем в Польше (около 30 против 50 человек), сельское расселение более рассредоточено - на 1000 кв. км площади приходится 56 сельских населенных пунктов против 181 в Польше (втрое больше). К тому же села по количеству жителей больше - в среднем 520 против 270 жителей на село соответственно. Очевидно, что при более высокой концентрации небольших поселений на определенной территории, как в Польше, лучше удается сформировать их в самоуправляемую единицу. Более рассредоточенная структура сельского расселения в Украине, более многолюдные села, большие отличия в интересах и потребностях жителей разных сел усложнят этот процесс.

Уже сейчас четверть сельских жителей в Украине проживают в сельских населенных пунктах, отдаленных от сельского (поселкового, городского) совета на расстояние от 3 до более чем 10 км, и для получения необходимых услуг им нужно туда добираться. Для 12% сельских жителей этот путь составляет более 5 км, что, учитывая нынешнее состояние сельских дорог и ограниченность автобусных маршрутов, представляет немалую проблему. Эти 5 км как раз и можно ехать полчаса (а время прибытия для оказания скорой медпомощи в ургентных случаях и пожарной помощи не должно превышать 30 мин., как предусмотрено Концепцией реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти).

Опыт убеждает, что если даже самую удачную модель перенести на другую почву, не учитывая особенностей, то результат может оказаться неожиданным. Нельзя объединять общины унифицировано, не подходя к каждой индивидуально. В той же Польше, где среднее количество жителей на сельскую гмину - около 7 тыс., есть гмины с населением 2,5 тыс. человек (это самые маленькие). Во французской коммуне среднее количество жителей составляет 1,7 тыс. человек (2007 г.), тогда как в 2/3 коммун - до 700 человек, в то же время есть и вдесятеро большие сельские коммуны. Разные по величине общины (муниципалитеты) в Швейцарии, больше половины из них из них имеют до 1 тыс. жителей.

Итак, дело не в количестве населения самоуправляемой единицы, а в способности органов местного самоуправления, как отмечается в Европейской хартии, в рамках закона осуществлять регулирование и управление существенной частью общественных дел, принадлежащих к их компетенции, в интересах местного населения.

Вместе с тем за период 1990–2014 гг. в Украине стремительно уменьшилось сельское население - на 2,8 млн человек; обезлюдели и снялись с учета сельские населенные пункты - 407 единиц, и еще в 369 селах нет населения, но они не сняты с учета (на начало 2014 г.)

Количество же сельских советов увеличилось с 9 тыс. до 10,3 тыс. Значит, если на один сельский совет в 1990 г. в среднем приходилось 1,9 тыс. человек постоянного сельского населения, то на начало 2014 г. - 1,4 тыс. При этом в 47% созданных территориальных общин насчитывается менее 1 тыс. человек, а в 1,1 тыс. (11% от всех) - менее 500. В большинстве территориальных общин с количеством жителей до 500 человек не созданы исполнительные органы соответствующих сельских советов, нет бюджетных учреждений, коммунальных предприятий и т.п. Возможности реализации самоуправления в таких общинах ограничены.

Большинство сельских общин дотационные, и только 5% их можно считать самодостаточными, как отметил председатель Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых советов Н.Фурсенко в 2014 г. Крайне ограничив компетенцию сельских советов по распоряжению локальными ресурсами, в частности землями - только в пределах населенного пункта, и источниками наполнения сельского бюджета, другого положения дел ждать не приходится. При таких условиях местное самоуправление практически потеряло первоначальную суть и значение своего функционирования - распоряжаться всеми имеющимися на локальной территории ресурсами в пользу общины, формировать такой бюджет, чтобы иметь возможность решать основные общественные дела и обеспечивать поступательное социально-экономическое развитие своих общин. Сегодня же самоуправление фактически является "карманным".

Несмотря на преимущественно сопротивление реформе нынешних представителей сельских советов, некоторые из них видят перспективы в объединении своих общин за счет "эффекта масштаба", повышения привлекательности расширенной сельской общины и территории для инвестиций и уже проводят соответствующую работу. Разумеется, речь идет о тех общинах и территориях, которые демонстрируют рост; пригородных, в которых развитие ассоциируется с ростом количества населения, объемов производства товаров и услуг, а также с подорожанием недвижимости в связи с повышением привлекательности территории. Иначе нужно подходить к реформированию "сворачивающихся" общин и территорий, депрессивных, на которых сокращается экономическая деятельность, происходит отток активной части населения, деградация социальной инфраструктуры. Здесь объединение территориальных общин приведет к усложнению самоуправления, увеличению затрат населения, прежде всего транспортных, на получение необходимых услуг.

И в завершение - некоторые предложения по начатой реформе местного самоуправления.

Во-первых, неоправданным является использование термина "община" в новой его трактовке - как территория (единица территориального деления) и как институт (учреждение), тогда как он получил распространение в другом значении - сообщества людей. За этими дефинициями кроются более важные аспекты подмены и возможные нарушения базовых принципов, а именно:

- прав собственности территориальных общин: именно общины как сообщества людей являются владельцами местных природных ресурсов, а не "общины" как административно-территориальные единицы;

- относительно осуществления прямого народовластия, когда территориальные общины прямым голосованием членов могут самостоятельно принимать решения или отменять решения представительных органов (выборных местных советов). И этот принцип реализуется в европейской практике. Возможность территориальной общины осуществлять местное самоуправление непосредственно (или через органы местного самоуправления) нормирована действующей Конституцией Украины.

И этим правом уже воспользовались ряд территориальных общин (более 45 единиц - во Львовской, Житомирской, Днепропетровской, Ивано-Франковской областях) для защиты своих интересов, местных природных ресурсов и среды обитания. Эти общины формализуются наряду с параллельно функционирующими сельскими советами, это своего рода "протестное самоуправление". И причина его возникновения - усиление недоверия к сельским советам, которые ненадлежащим образом отстаивали интересы общин, часто просто игнорировали их, нарушали права общин, разбазаривали их землю и прочее имущество.

В той же Польше в Законе о самоуправлении в гминах от 1990 г. указано, что население гмины представляет самоуправляемую общину согласно законодательству. Именно эта община (гмина) является юридическим лицом, а не ее представительный орган (совет гмины). У нас же наоборот - статус юридического лица имеет не территориальная община, а ее орган самоуправления, как, скажем, сельский совет. Украинские особенности, да еще путаница с предлагаемой "общиной" как административно-территориальной единицей, позволят сбросить много "концов в воду".

Так что оставьте "общину" с понятной для всех сутью, а базовую административно-территориальную единицу, базовый уровень самоуправления назовите "волость" (можно и "уезд", как уже было в Украине, но в Польше так называется районный уровень), или "коммуна" - как во Франции.

Во-вторых, важно в объединенных территориальных общинах обеспечить право на самоуправление и для тех общин, которые вошли в объединенную. А именно - не только благодаря сельскому старосте с его урезанными правами (в частности, что это за право совещательного голоса?), что прописано в законопроекте "О добровольном объединении территориальных общин", но и за счет внутреннего закрепления за этими местными общинами определенных полномочий, имущества и части сельского бюджета. Так, в Польше вспомогательными единицами в сельских гминах являются солецтва, количество которых превышает 40 тыс. единиц. Таким образом, в гмине, которая объединяет в среднем 24 населенных пункта, в центральном пункте есть войт как глава гмины, а в 18 солецтвах (территория одного сельского поселения или объединения малых поселений) как административных единицах, входящих в гмины, есть солтысы (и совет солецтва). Солецтво реализует собственные задачи согласно своему уставу и те задачи, которые делегированы ему гминой. Доходами солецтва могут быть дотации из бюджета гмины и собственные доходы от ведения установленной деятельности.

В-третьих, все же председателям некоторых сельских советов, оценив свои возможности, придется согласиться с объективностью объединительных процессов и вести соответствующую работу. Реформа местного самоуправления путем "объединения", кроме Польши, удачно реализована также в Великобритании (1971–1975 гг.) - из 1,5 тыс. единиц до реформы осталось 0,5 тыс., в ФРГ (1968–1970 гг.) - из 24,4 тыс. осталось 8,4 тыс. единиц. Есть и прецедент провала этой реформы: практически не реализовалась она во Франции (1971 г. и еще несколько этапов). Однако французские коммуны наработали значительный опыт взаимодействия, сотрудничества через разные формы межкоммунальных объединений, что по сути является движением по пути слияния. Новая реформа территориального устройства во Франции с 2010 г. ставит целью дать толчок формированию "новых коммун", которые будут создаваться на добровольных началах соседними коммунами в рамках или вне рамок определенного сообщества или посредством преобразования объединения в новую коммуну. В рамках таких новых коммун бывшие коммуны могут оставаться как "делегированные коммуны".

Однако, похоже, что альтернатив объединению сельских общин нет. В действующем Бюджетном кодексе Украины объединенные и "простые" общины разведены даже по разным статьям: поступления и затраты "бюджетов объединенных территориальных общин, которые создаются согласно закону и перспективному плану формирования территорий общин", предусмотрены в статье 64, а "…сельских, поселковых бюджетов" - в статье 69. Доходы, соответственно, тоже разные, и очевидно, что в пользу объединенных общин их "положено" больше. Спикер парламента В.Гройсман 26 января 2015 г. заявил о необходимости принять реформу по децентрализации власти до осени, заметив, что ключевым звеном ее является именно реформа местного самоуправления.

Но ведь реформирование местного самоуправления базового уровня не является самоцелью, а имеет значительно более важную общественную цель - предотвратить дальнейший упадок украинского села и начать восстановительные процессы.