Парижское климатическое соглашение: стратегия и конъюнктура

Президент США Дональд Трамп, не считаясь с крайне негативной реакцией многих мировых лидеров, все же заявил о выходе Соединенных Штатов из Парижского климатического соглашения 2015 г.Это вызвало беспокойство и мирового экологического сообщества. Ведь США - один из самых крупных продуцентов углеродных выбросов¹, обусловливающих потепление климата. Если США действительно сделают такой шаг - не станет ли это началом конца Парижского климатического соглашения, ныне столь успешно стартовавшего? Не разрушит ли конъюнктура климатической политики администрации Трампа обнадеживающе воспринятую практически всеми странами мира Парижскую климатическую стратегию?

Сразу следует заметить, что с такой конъюнктурностью климатической политики США мировое сообщество уже сталкивалось. Так было с Киотским протоколом (КП), который в 1997 г. США подписали, а потом отказались от ратификации и участия в его выполнении. Такая политика США неоднозначно повлияла на посткиотский климатический процесс, заслуживающий подробного рассмотрения как прецедент текущей ситуации с Парижским соглашением.

В 1997 г. такую же конъюнктурную позицию - когда протокол подписали, но не ратифицировали, - заняли еще 8 стран, в т.ч. Канада. Кроме того, еще 45 стран - почти половина из подписавших протокол, - не взяли на себя обязательств по уменьшению выбросов. На эти страны приходилось 37% населения мира, 22% мирового ВВП и 42% мировых выбросов. Понятно, что в большей степени этому содействовало поведение США (рис. 1).

Впрочем, Киотский протокол, как и предполагалось, начал работать и продемонстрировал свою положительную роль. Он стал прогрессивным шагом в активизации глобальной антиуглеродной политики. Развитые страны показали пример, как принимать на себя обязательства по уменьшению выбросов, и доказали, что их возможно выполнить. При этом были апробированы новые международные механизмы мотивации снижения выбросов, служащие прообразом для формирования глобальной системы мотивации устойчивого развития. Киотский протокол стал первым документом, задекларировавшим и финансово поддержавшим приоритетность глобальных экологических (климатических) целей над национальными и корпоративными экономическими интересами.

В то же время поведение США и других стран, подписавших и не ратифицировавших протокол, а также ратифицировавших, но не принявших на себя обязательств, негативно отразилось на выполнении Киотского протокола и существенным образом снизило его результативность. Так, половина стран, принявших на себя обязательства, - не выполнили их. При этом доля этих стран по объему ВВП и выбросов в мировых показателях почти вдвое больше, чем тех, которые обязательства выполнили (рис. 1).

Впрочем, такая ситуация с результативностью Киотского протокола была обусловлена не только негативным примером США и некоторых других стран, но и серьезными просчетами РКИК ООН². Дело в том, что в Киотском протоколе РКИК ООН предусматривала дифференцированный подход к странам относительно обязательств по уменьшению выбросов. Были созданы два списка стран в зависимости от характера таких обязательств. Первый - развитые страны, которым отводилась роль лидеров в уменьшении выбросов, второй - развитые страны, которые должны были оказывать финансовую помощь странам развивающимся. А вне двух списков оказалась большая группа развивающихся стран, которые не взяли на себя обязательств, наоборот - им еще должны были помогать развитые. Такой подход привел к разделению стран условно на "киотские" (≈ 40) и "не-киотские" (≈150). На время подписания КП это не вызвало особых возражений. Ведь в начале 1990-х годов 2/3 выбросов приходилось на развитые страны, а рост выбросов в Китае, Индии, Бразилии, Мексике, Индонезии и других развивающихся странах был незначителен.

Вследствие такого дифференцированного подхода образовалась очень пестрая картина с реализацией Киотского протокола, когда страны мира поделились на четыре категории:

- страны, подписавшие КП, взявшие обязательство и уменьшившие выбросы по сравнению с 1990 г. Это прежде всего страны ЕС;

- страны, которые независимо от подписания КП существенным образом уменьшили выбросы по сравнению с 1990 г. Это прежде всего постсоциалистические страны с переходной экономикой, испытавшие трансформационный кризис;

- развивающиеся страны, не подписавшие КП, которые за счет существенного роста экономики значительно увеличили выбросы по сравнению с 1990 г. Это прежде всего Китай (вдвое), Индия, Мексика, Бразилия и другие;

- развитые страны, которые независимо от подписания КП, но в целом положительно настроенные по отношению к проблеме, все же увеличили выбросы углерода при умеренном росте экономики. Это прежде всего США, Япония, Корея.

В результате киотский процесс оказался довольно пестрым не только по качественным, но и по количественным характеристикам. Ведь 156 стран, в которых проживает 81% населения мира и на которые приходится 59% выбросов, оказались не охваченными обязательствами их уменьшать. Реализация Киотского протокола подтвердила ущербность политики дифференцированного подхода к распределению обязательств по выбросам. В сущности, выполнение киотских инициатив произошло только за счет стран ЕС и постсоциалистических стран вследствие трансформационного кризиса их экономик.

Но наиболее серьезные проблемы проявились в распределении киотских средств. О разительной пестроте в распределении этих средств свидетельствует их анализ по странам (рис. 2). Так, 10 стран (четвертая группа) получили почти 95% средств, в среднем по 278 проектов и по 13,2 млрд долл. Каждая, со средней стоимостью проекта 300 млн долл. Всего на пять стран - Китай, Индию, Бразилию, Корею и Мексику - приходилось свыше 90%, в т.ч. на Китай - 83%. В то же время половина стран (первая группа) получили менее 0,7% общей суммы средств, всего по 3 проекта и по 28 млн долл. на страну, со средней стоимостью проекта 10 млн долл.

Среди стран, воспользовавшихся киотскими средствами, есть и страны с высоким уровнем развития - Корея, Израиль, Саудовская Аравия и др. Они существенным образом превосходят по уровню ВВП на жителя Украину, Румынию, Болгарию и другие страны. В то время как самые бедные страны мира так и не получили от развитых государств адекватной финансовой и технологической поддержки для недопущения изменения климата и адаптации к нему. Среди них оказалась и Украина. Поэтому не случайно США, ЕС и Япония довольно критически воспринимают киотские механизмы, утверждая, что они слабо содействуют выполнению обязательств по уменьшению выбросов.

Несмотря на общую прогрессивность Киотского протокола как первого масштабного шага на международном уровне в этой сфере, он действительно не оказал положительного влияния на уменьшение мировых выбросов. За 20 лет мировые выбросы углерода возросли на 38,3%. Более того, если в 1990–1997 гг. (докиотский период) среднегодовой прирост выбросов составлял лишь 1%, то в 1997–2012 гг. (киотский период) - 3%. К тому же такое повышение темпов прироста выбросов было неадекватно росту ВВП. Развивающиеся страны, в сущности, нивелировали достижения стран ЕС, существенным образом нарастив выбросы. Именно из-за них и произошел общемировой рост выбросов.

Дифференцированный подход к распределению обязательств между странами об уменьшении выбросов, задействованный в Киотском протоколе, очень быстро проявился негативным образом. Уже в начале ХХІ в. выяснилось, что на развивающиеся страны приходится не 1/3, а 2/3 углеродных выбросов. Практически весь прирост выбросов имел место именно в развивающихся странах. Причем на Китай и Индию приходилась наибольшая доля глобального роста углеродных выбросов. В этом дуалистичность и противоречивость политики РКИК ООН: позитив - что страны, его участники, уменьшали углеродные выбросы, а негатив - что за пределами протокола оказалось свыше полторы сотен стран с крупным потенциалом их наращения.

Конъюнктурность политики РКИК ООН, заложенной в Киотском протоколе, дала такие же конъюнктурные результаты. Например, до принятия КП (1990–1997 гг.) страны, принявшие затем на себя обязательства, имели самые высокие среднегодовые темпы прироста выбросов (3,5%) - значительно более высокие, чем среднемировые (1,1%) (рис. 3). За первый период действия КП страны, принявшие на себя обязательства (1998–2005 гг.), добились самого большого уменьшения углеродных выбросов (-4%). В странах, оставшихся вне КП, ситуация оказалась диаметрально противоположной. В докиотский период (1990–1997 гг.) эти страны уменьшали углеродные выбросы (-1,5%), но в первый киотский период (1998–2005 гг.) среднегодовые темпы прироста углеродных выбросов в них возросли до 12,1%. Эта тенденция, в сущности, сохранилась и в следующий киотский период (2006–2013 гг.). Такую ситуацию могла спровоцировать политика РКИК ООН, заложенная в Киотском протоколе.

Учитывая такое положение дел, в РКИК ООН было принято решение подготовить на замену Киотскому протоколу новое соглашение, которое планировалось принять на Копенгагенском саммите (2009 г.). Но до этого саммита соглашение подготовить не смогли, а ограничились принятием декларации "О единых и совместных действиях", заложившей предпосылки более глобального подхода. После Копенгагенского саммита прошли еще ряд международных конференций РКИК ООН, которые были его логическим продолжением, особенно в направлении реализации глобализационной доктрины климатической политики. В 2011 г. на Дурбанской конференции (ЮАР) были приняты решения о подготовке к концу 2015 г. единого для всех стран нового глобального соглашения на период после 2020 г. В конце 2012 г. на конференции в Дохе (Катар) утвердили решение о продлении до 2020 г. действия киотских механизмов (Киото-2).

Парижское климатическое соглашение должно было учесть просчеты Киотского протокола. И основной недостаток был учтен: соглашением максимально охвачены страны - продуценты выбросов. Соглашение подписали 195 стран, из которых 141 ратифицировала его в течение 2016 г. Это втрое больше, чем было необходимо для вступления в силу соглашения в ноябре 2016 г. Следовательно, первое достижение Парижского соглашения очевидно - это успешный процесс ратификации, превзошедший все ожидания. Так, соглашением предполагалось, что оно вступит в силу только при условии, если его ратифицируют не менее 55 стран, вырабатывающих не менее 55% мировых выбросов. Соглашение уже ратифицировали страны, в которых проживает 82% населения мира, и они дают 87% мирового ВВП и 83% мировых выбросов (рис. 4). Тем самым достигнуто соблюдение первого важного принципа глобальной климатической политики - охват соглашением всех стран - продуцентов выбросов.

Пока серьезной проблемой остается реализация второго важного принципа глобальной климатической политики - обязательности и весомости уменьшения выбросов в абсолютных и относительных (в соотношении к ВВП) измерениях. Соблюдение этого принципа пока что поставлено на добровольную основу - это декларирование странами своих ожидаемых национально определенных взносов (ОНОВ) в уменьшение глобальных выбросов, которые должны быть амбициозными и постоянно возрастать. Но пока что дела здесь выглядят далеко не оптимистично (рис.5).

Самым слабым местом в глобальной климатической политике была и остается согласованность действий США, Китая и ЕС. В целом ЕС, как и Япония, настроен наиболее положительно на глобализацию и радикализацию антиуглеродной политики. И дела здесь не расходятся с декларациями и решениями. США занимают позицию перманентной выгоды (конъюнктуры): что выгодно им - поддерживают, что невыгодно - уклоняются, но все же предусматривают уменьшение выбросов. Похожую позицию занимает Китай, но его цели отличаются от целей США. Если США не желают принимать участие в финансовой помощи развивающимся странам, то Китай, а также Индия, Мексика, Бразилия и другие страны именно добиваются такой помощи. В то же время Китай, с одной стороны, не планирует уменьшать объемы выбросов, а с другой - ускоренными темпами развивает индустрию возобновляемой энергетики, став мировым лидером в этой сфере.

В частности, Китай задекларировал свои ОНОВ, из которых видно, что он планирует увеличить выбросы с 10,7 млрд тонн в 2012 г. до 16,4 млрд тонн в 2030 г. Турция может увеличить выбросы вдвое. И таких стран, которые могут увеличить объемы выбросов до 2030 г., немало, к тому же это, как правило, крупные продуценты выбросов: Индия, Индонезия, Мексика, ЮАР, Таиланд, Россия, Казахстан, Вьетнам и другие.

Конъюнктурность антиуглеродной политики многих стран, особенно крупных продуцентов, в вопросе принятия на себя конкретных и весомых обязательств создает серьезные угрозы для достижения поставленных Парижской конференцией целей климатической безопасности. По оценкам американской компании Climate Interactive, задекларированные цели в предоставленных странами ОНОВ могут позволить до 2100 г. сдержать повышение температуры на уровне всего 3,5 °С. Этого далеко не достаточно, чтобы остановить потепление климата не более чем на 2 °С. В таких условиях мировые выбросы достигнут 80 млрд тонн, что на 60% больше, чем было в 2010 г. В то же время для удержания повышения температуры в 2100 г. не более чем на 2 °С мировые выбросы следует уменьшить до 5 млрд тонн в год, что в 10 раз меньше, чем было в 2010 г. Отсюда очевидна необходимость радикализации глобальной антиуглеродной политики. Для этого нужна глобальная система мотивации стран принимать высокие обязательства и применять эффективные меры для уменьшения выбросов. Нужна система, которая сможет обеспечить реализацию основного принципа защиты окружающей среды и предотвращения потепления климата - "загрязнитель платит", о котором впервые заговорили еще на Стокгольмской климатической конференции в 1972 г. и который лег в основу решений климатической конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 г.

Таким образом, даже после ратификации Парижского соглашения глобальная политика защиты климата еще четыре года будет осуществляться по Киотскому протоколу, эффективность которого далеко не достаточна. После 2020 г. мир ожидает некий гибридный вариант: несколько улучшенный сценарий, но с серьезными упущениями. Создается впечатление, что благородные цели и неплохая стратегия очень часто обесцениваются конъюнктурностью их реализации. Поэтому задача разработки и принятия радикальных мер по глобальной антиуглеродной политике остается очень актуальной. Необходимость таких мер неминуема, поскольку угроза потепления климата остается главным вызовом цивилизации.

Под углеродными выбросами следует понимать все вредные выбросы парниковых газов, которые, в соответствии с Киотским протоколам, по установленным коэффициентам переводятся в окись углерода.

²РКИК ООН, Рамочная конвенция по вопросам изменения климата, - постоянно действующий орган при ООН, созданный в 1992 г.