Черкассы. Дурной сон или опасный прецедент?

Вдруг прорвало. Городской голова Днепра первым говорит вслух о необходимости ослабить карантинные ограничения, а городской голова Черкасс руками исполкома отменяет значительную часть правительственных карантинных ограничений уже с 1 мая. Такие инициативы поддерживают другие городские головы.

Президент "передает привет" городскому голове Черкасс, что выглядит как угроза. НАБУ тут же возбуждает уголовное дело против черкасского городского головы. Черкасская ОГА инициирует обжалование решения Черкасского горисполкома в суде.

Городской голова Черкасс записывает собственное видеообращение как ответ на видео "с приветом" от президента.

Все это напоминает какой-то дурной сон и дает политологам и некоторым политикам основания говорить о начале "мэрской" войны с президентом.

Давайте поразмышляем о том, что произошло, и о том, что может быть.

Коллапс государственных институтов

Когда мы видим рейтинги конкурентоспособности стран, нас возмущает низкий показатель Украины. Так, в рейтинге конкурентоспособности 2019 года мы занимаем 85-е место - ниже Грузии, Барбадоса и Шри-Ланки.

Ахиллесовой пятой в этом рейтинге для Украины является слабость институций (104-е место из 141!). То есть, чтобы улучшить нашу позицию в этом индексе, надо осуществить реформы в системе управления и построить устойчивые, эффективные институции.

Но что мы получили с институциями в 2019 году?

У нас произошла полная перезагрузка власти: избран новый президент, новый состав Верховной Рады, сформировано новое правительство. Это нормальная практика демократических государств. Но дальше что-то пошло не так.

Сменен ЦИК (хотя оснований для этого не было), сменен генеральный прокурор (уже дважды), сменены государственные секретари министерств, произошли принципиальные изменения в Верховном суде, сменен глава ГБР.

Произошел разрушительный процесс в государственной службе - изменения законодательства теперь оставляют государственных служащих без какой-либо защиты при смене руководства органом.

Первое новосформированное монофракцией "Слуга народа" правительство Гончарука продержалось всего шесть месяцев, в следующем правительстве Шмыгаля в течение месяца уже сменили двух министров: здравоохранения и финансов, часть министров до сих пор не назначена.

Все это создает серьезные дисбалансы на национальном уровне управления.

Еще хуже ситуация в регионах. До сих пор не во всех областях назначены главы ОГА, в некоторых областях за последние полгода сменилось уже двое глав, едва ли не в половине районов до сих пор не назначены главы РГА.

Назначенные главы ОГА не находят понимания и поддержки у органов местного самоуправления, их публично могут унизить местные олигархи.

В результате в системе публичной власти на начало пандемии сложилась довольно показательная ситуация. С одной стороны, государственные институты перезагружены не лучшим способом, укомплектованы неопытными кадрами, а во многих местах вообще без нового руководства. Следовательно не имеют возможности внедрять государственную политику как из-за собственной слабости, так и из-за отсутствия артикуляции такой политики со стороны правительства и президента.

С другой стороны, территориальные громады городов областного значения и объединенные территориальные громады, созданные в результате децентрализации, на таком фоне слабости государственных институций выглядят некими бастионами стабильности и уверенности.

Сравнение не в пользу исполнительной власти. И что делает слабая центральная власть? Вместо того чтобы ради безопасности государства наладить максимально возможное партнерство с органами местного самоуправления и прежде всего с головами самых крупных городов, центр давит на местное самоуправление и входит в конфронтацию с городскими головами.

Это не принесет ожидаемого результата, ведь в условиях тотального кризиса, угрожающего всем из-за пандемии, сильные головы территориальных громад вряд ли захотят идентифицировать себя с партией власти после того, как та попыталась прибрать их к рукам, запугивая внеочередными выборами или передавая "приветы" от правоохранительных органов.

Выборы приближаются, и идет поиск инструментов, чтобы партия власти здесь не проиграла.

Манипуляции с Избирательным кодексом

Парламент придумал, как завести местное самоуправление в партийные конюшни через избирательный закон. Самым тревожным сигналом здесь стала откровенность лидера партии "Слуга народа" Александра Корниенко: "Если вы такие сильные, делайте свою общенациональную партию мэров. Становитесь политиками. Заходите не только в местную власть, но и в парламент".

Таким образом нынешняя власть пытается вытолкнуть городских голов, имеющих довольно разные политические цвета, вкусы, ценности, в какую-то отдельную новую партию мэров и через установление различных преград в избирательном законодательстве осуществить их аннигиляцию.

Даже если предположить, что такая партия будет создана (а мы знаем, что под руководством Кличко уже состоялось первое организационное совещание возможной новой общенациональной партии мэров), то мэры на выборах должны решить, куда баллотироваться - в нардепы или на городского голову, ведь мандат может быть только один.

Политиканство, захватившее национальный уровень и пока что не успевшее массово распространиться в местных радах, все же имеет шанс внести коррозию и сюда, благодаря идеям тотальной "партизации" и "перезагрузки" местного самоуправления.

И здесь важный нюанс. Вчерашнее, прямо скажем, неожиданное обращение президента Зеленского к народу. Где он заявил, что не допустит манипуляций с Избирательным кодексом "хитросделанными" политиками, которые хотят прийти к власти ценой уничтожения региональных элит. Можно было бы подумать, что тем самым Зеленский снял с повестки дня партизацию и объявил о том, что не будет открывать второй фронт в войне с местными элитами, загоняя их в стойло крупных партий. Однако пазл не складывается. Ведь инициатива тотальной партизации и выталкивания городских голов в создание собственной партии шла именно от партии "Слуга народа" (Александр Корниенко: "Мы в любом случае выстроим с мэрами диалог. Не с этими, так с другими" - интервью ZN.UA). Странная позиция.

Пока же власть разберется с внутренней коммуникацией и своей реальной стратегией, мы все-таки пойдем дальше, опираясь не на заявления, а на реальные факты. И вернемся к коронавирусу и обмену видеообращениями между президентом и черкасским городским головой.

Где взять деньги?

В условиях децентрализации местное самоуправление в Украине стало основным публичным инвестором на территориях. Строительство, ремонты учреждений, закупка общественного и коммунального транспорта уже стали обычным явлением в громадах.

Вдруг в избирательный год взрывается коронавирус, страна становится на паузу. Местное самоуправление, не рассчитывая на областные органы исполнительной власти и правительство, активно включается в борьбу с пандемией, закупает маски, халаты, аппараты ИВЛ, ищет различные возможности для помощи больницам…

Но после первой волны таких активных работ городские головы начинают понимать, что средств в бюджете в текущем году будет значительно меньше, чем в прошлом, а год-то избирательный.

Налоговые поступления в структуре местных бюджетов составляют 58% в среднем по Украине. По городам эта цифра еще выше. В структуре налоговых поступлений на НДФЛ приходится 65%, на местные налоги - 28%. Более того, карантинное освобождение от платы за землю и единого налога сразу существенно ослабило местный бюджет, но и с НДФЛ ситуация не такая уж стабильная.

Посмотрим на Черкассы, поскольку именно отсюда будто бы прозвучал сигнал несогласия власти местной с властью государственной. Плановые налоговые поступления в 2020 году - 2,225 млрд грн, из них НДФЛ - 1,43 млрд (63%), единый налог - 403 млн (18%), налог на имущество - 224 млн грн (10%).

На сегодняшний день уже видим реальную практику среди наемных работников - на один месяц людей отправляют в отпуск без содержания. Таким образом, прямые потери Черкасс только за время карантина будут составлять 223 млн грн, а это - 10% налоговых поступлений. (Подсчеты произведены на основе открытых данных городского бюджета и предположений, вытекающих из решений в поддержку предпринимательства в условиях карантина.)

Кроме прямых потерь бюджета, будет много и косвенных, поскольку сокращение потребления из-за нехватки доходов будет сокращать поступления и из других доходов. К этому добавляется и тот факт, что сейчас в городах значительная часть избирателей связана именно с малым предпринимательством. Это или сами предприниматели, или люди, работающие у предпринимателя. Небольшие магазины, парикмахерские, кофейни, швейные цеха, ремонтные мастерские и прочие страдают от карантина больше всего.

Как размышляют городские головы? Если такой жесткий карантин продержится еще несколько месяцев, на выборы 25 октября они придут с разрушенным бюджетом и неудовлетворенными избирателями. Непосредственно перед местными выборами переложить ответственность на Киев будет сложно, поэтому делать шаги надо уже сейчас. Тем более что переложить ответственность на местное самоуправление попытается именно правительство.

Поэтому пытаться восстанавливать местную бизнес-среду и реанимировать экономическую жизнь в городе, пока она окончательно не замерла, нужно уже сегодня. Это противоречит карантину, но если киевская власть будет этому противостоять, то все увидят героизм власти местной и автократию власти государственной.

Так и произошло.

Государственная власть сначала "наехала" на городского голову, а потом заявила об ослаблении условий карантина, таким образом, словно признав правоту власти местной. Тот, кто первым выступил за ослабление карантина, - теперь герой? Но как раз в этом месте начинаются самые большие риски для страны.

Прецеденты - от хорошего к плохому

Первый раунд нового этапа отношений "местное самоуправление/исполнительная власть" создал несколько прецедентов и породил новые угрозы.

Во-первых, оказывается, местное самоуправление решением исполнительного комитета городской рады может нивелировать решение правительства! Да, можно предположить, что правительство несколько превысило свои полномочия, введя такие жесткие ограничения вне режима чрезвычайного положения, но прецедент уже случился, и он был использован не в последний раз.

Во-вторых, исполнительная власть до инцидента с Черкассами, очевидно, еще не понимала, что местное самоуправление - это уже не подчиненные чиновники, на которых можно не обращать внимания, и поэтому должна скорректировать свою политику в отношении местного самоуправления и перейти от конкуренции к партнерству.

В-третьих, трещины во взаимоотношениях между центральной властью и местным самоуправлением опасны для государства в целом, и баланс между государственными и местными интересами надо искать перед принятием решений, а не после.

В-четвертых, эффективная местная власть это полномочия-ресурс-ответственность. До сих пор в Украине не внедрены эффективные, но соразмерные механизмы ответственности местной власти за выход за пределы полномочий. Это неправильно и может представлять серьезную угрозу стабильности государства в ближайшем будущем.

В-пятых, нежелание партии большинства идти на политические компромиссы с другими политическими силами и местным самоуправлением относительно либерального избирательного закона, который будет позволять участвовать в выборах не только партиям, но и местным организованным группам независимых кандидатов (как это есть во многих европейских странах), может привести к объединению местных и региональных элит в собственные региональные политические проекты и, как следствие, к угрозе регионализации и сепаратизма.

В-шестых, местное самоуправление в процессе децентрализации прошлых лет все же стало влиятельной силой, стабилизирующей государство, поэтому разрушать его точно не следует. Это может иметь плохие последствия для всех. Наша задача - завершить процесс децентрализации до старта избирательной кампании, и именно этому надо посвятить усилия правительства и ОГА и снять вопрос необратимости реформы