СЛИШКОМ ПРОЗРАЧНАЯ ДЛЯ КОРРУПЦИИ — ИМЕННО ТАКАЯ ФИНАНСОВАЯ СРЕДА ВОЗНИКНЕТ В УКРАИНЕ В СЛУЧАЕ ШИРОКОМАСШТАБНОГО ВОПЛОЩЕНИЯ ИДЕИ ТЕНДЕРНЫХ ЗАКУПОК

Вступление в действие летом 2000 года Закона Украины «О закупках товаров, работ и услуг за государственные средства» прошло как-то мимо внимания широкой общественности. Да и сами разработчики, похоже, не вполне осознавали, какого джинна они выпустили из бутылки. Небольшое управление в Министерстве экономики, несколько служащих в областных государственных администрациях, уполномоченных отвечать за проведение закупок, — вот, пожалуй, и все к тому времени боевые штыки. Хотя в развитых странах орган, координирующий вопрос закупок, — отдельный государственный комитет со статусом на уровне нашего Фонда государственного имущества. Нововведение понадобилось, скорее всего, для того, чтобы от нас отвязался назойливый и чрезмерно скрупулезный Запад, и не было внутренней потребностью украинского общества.

Тендерное законодательство — одно из наиболее интеллектуальных, с ним может потягаться разве что законодательство о защите авторских прав. Ведь именно на этом поле, где сталкиваются интересы власти и бизнеса, отношения между ними регулируются нормами не административного, а гражданского права. Причем в западных странах процесс не сводится только к правилам закупки товаров, работ и услуг — это целый комплекс отношений между публичным и частным секторами. Это правила создания предприятий с частью публичного имущества, условия их вхождения в рынок, это обеспечение конкурентной среды и прозрачности операций, непредвзятости в принятии решений. Наконец, это четкий, недвусмысленный порядок проведения операций с публичными средствами.

Рынок общественных закупок в ЕС охватывает около 11% ВВП сообщества. Из них 20% составляют услуги, 45% — товары, 35% — работы. За счет бюджетов на центральном уровне осуществляется от 10% (ФРГ) до 50% (Великобритания), на региональном — от 20% (Великобритания) до 50% (Франция) закупок. В секторе, где заказчиком является не бюджет, а другие агенты рынка публичных заказов — коммунальные предприятия, государственные предприятия-монополисты и т.д., — соотношение составляет от 15% (Франция) до 40% (ФРГ).

Емкость этого рынка в Украине хотя и поскромнее (в соответствии с законом речь пока идет о закупках только за счет бюджетных средств), но все равно привлекательна — почти 20% сводного бюджета Украины. Интересуются этим сектором как относительно цивилизованный бизнес, так и изворотливые дельцы. Ведь если приватизация является актом быстротечным, то бюджетные организации и учреждения всегда будут закупать товары, работы и услуги в частном секторе. Поэтому нынче параллельно происходят два процесса: разработка четких и недвусмысленных правил создания конкурентной среды — с одной стороны и предоставление определенным фирмам эксклюзивного права обслуживать бюджет под благородным лозунгом защиты отечественного производителя — с другой. И нашумевший пример с производителем отечественного инсулина — лишь слабый отголосок такого лоббизма, который в случае с «Индаром» невозможно было спрятать в недрах Кабмина из-за достаточно высокого уровня общественного интереса.

По большому счету, вся демонстративная борьба с коррупцией, ведущаяся в Украине, учитывая мировой опыт, напоминает битву знаменитого идальго с ветряными мельницами. Меченые деньги, аппаратура для подслушивания — это, конечно, эффектно, но малоэффективно. В такие сети может попасться разве что новичок или чиновник, напрочь утративший инстинкт самозащиты. В конце концов, доказать факт взятки чрезвычайно сложно, а при наличии квалифицированной защиты и непредубежденного суда — практически невозможно.

Именно поэтому в цивилизованных государствах и разработан комплекс мероприятий, сводящих на нет саму идею взятки чиновнику. Ну чего ради, скажите, платить бешеные деньги за право получить государственный подряд, если суд по иску конкурента аннулирует результаты торгов из-за нарушения процедур их проведения, самым тщательным образом выписанных в законе?

К сожалению, наше тендерное законодательство не может похвастаться таким совершенством. Оно содержит столько несуразностей и недомолвок, что похоже на очередной кнут в руках правоохранительных, контролирующих органов для укрощения руководителей как местных, так и центральных органов власти. Если выполнять закон буквально, то парализуется практически весь бюджетный процесс. Например, чтобы приобрести простой веник для школы, нужно сделать запрос ценовых предложений не менее чем трех поставщиков, получить от них заявки — не менее двух, причем в письменном виде, пригласить потенциальных поставщиков на заседание тендерного комитета для вскрытия конвертов, принять тендерным комитетом решение и оформить целый ряд документов. Процедура продлится, как минимум, 15 дней. И это еще простой случай. Если стоимость закупки превышает 10 тыс. евро (кстати, почему в законе пользуются этой денежной единицей — нас что, уже пригласили в Европейский Союз?), то процедуры продолжаются более двух месяцев. Неудивительно, что до 70% закупок осуществляются по сокращенной программе, когда объявление публикуют не за 45, а за 15 дней до вскрытия конвертов. Но зачем это исключение делать правилом?

Хотя конкурсные торги начали проводить еще на заре независимости и определенный опыт вроде бы имеется, однако закон не производит впечатления концептуально осмысленного документа. Скорее, это инструкция по проведению тендеров. Так, уже само название свидетельствует о непонимании разработчиками сути самоуправления, которое, согласно Конституции, является самостоятельным уровнем власти со своей эксклюзивной компетенцией. Поэтому все время оперировать понятием «закупки за государственные средства» неправомерно. Самым лучшим заменителем, по примеру западных демократий, могло бы стать слово «публичные средства», объединяющее всю совокупность услуг, которые либо нельзя выделить, корпоратизировать, либо они предоставляются органами, организациями, предприятиями, имеющими долю публичного капитала. Реально это означало бы, что регулированию тендерным законодательством подлежат закупки не только для нужд органов власти, но и для общественных организаций, церкви.

Кроме того, под тендерные процедуры должны подпадать не только естественные монополисты, но и предприятия, находящиеся сейчас в государственной собственности. Хотя это и может вызывать гнев многих борцов за независимость бизнеса от государства, именно таким представляется одно из немногих препятствий на пути доведения до искусственного банкротства государственных предприятий с целью их скупки за бесценок. Не случайно ведь в большинстве стран Запада государство контролирует предприятия с долей государственной собственности в капитале на предмет применения ими конкурсных процедур в ходе закупок материалов и сырья.

Пока же тендерное законодательство Украины напоминает скорее кавалерийскую атаку, нежели планомерную наступательную операцию, с надежным обеспечением тылов. Выписанные в законе процедуры довольно легко обойти, тем самым компрометируя идею создания четких правил игры на рынке публичных закупок.

Больше всего от неоднозначности законодательных формулировок страдают местные органы власти. Потому что при обслуживании потребностей государственного бюджета, оперирующего крупными партиями товаров, работ и услуг, широкие законодательные мазки лишь подчеркивают величие картины, а процедуры закупки канцтоваров или молока в маленьком райцентре требуют филигранной техники законодательного письма — городская власть и так слабо защищена от доброжелателей с районного уровня, а здесь такая находка в виде расплывчатого закона!

Прежде всего нечетко определен предмет закупки. В случае разовых приобретений — оборудования, работ, услуг — проблем не так уж и много: предмет закупки четко фиксируется либо непосредственно в бюджете, либо в смете. А если речь идет о приобретении продуктов или медикаментов, необходимых ежедневно? Какую потребность брать при оценке закупки — день, неделю, месяц, год? Объявлять тендер на закупку всех продуктов или отдельно — моркови, картофеля, хлеба? Как определить критерии, одинаково трактующиеся как заказчиком торгов, так и прокурором? И, наконец, кто является заказчиком — руководитель бюджетного учреждения, главный распорядитель средств или вообще городской совет? От ответа на эти вопросы зависит не только выбор процедуры, но и уровень ответственности за принятые решения и гарантия оплаты заказа. Ведь одно дело — открытые торги с публикацией в «Віснику державних закупівель» и двухмесячным ожиданием заявок, другое — простая котировка, когда берутся ценовые предложения нескольких (на выбор заказчика) фирм.

Например, нужно провести ремонт улиц города. Если оценивать весь годовой объем расходов бюджета на эти цели, то, в соответствии с законом, следует объявлять открытые торги. А если исходить из ремонта ям на одной из улиц, то проблему можно решить оперативно в течение нескольких дней посредством процедуры котировок. Конечно, руководитель жилкоммунхоза склонен к быстрым и обычным решениям. Но как на это посмотрят контролирующие органы? Да и простые граждане, и без того не очень доверяющие властям, могут получить очередное доказательство келейности в принятии решений.

Еще один пример. Больница провела тендер на закупку дорогостоящего оборудования. Заключили договор, определили срок оплаты. Время истекло — в бюджете денег нет. Финансовый орган резонно замечает, что с ним сроки не согласовали, средства не аккумулировались. В результате — просроченные платежи. В худшем случае — изъятие средств из бюджета в судебном порядке с соответствующими штрафными санкциями. Но в обоих случаях поставщик в дальнейшем десятому отсоветует иметь дело с властями. Ну и тендерная цена возрастет на размер риска непроплат.

Но самое уязвимое место в законе — порядок создания тендерных комитетов. Ведь вопрос «А судьи кто?» возникает у каждого потенциального поставщика, размышляющего, следует ли верить властям или нет. К сожалению, законодатель лишь мимоходом указал, что эти вопросы регулируются подзаконным актом уполномоченного органа, то есть департамента по вопросам государственных закупок Министерства экономики.

В странах, где законы пишут в соответствии с определенными канонами правовой науки, такая норма является вершиной лености разработчиков. По крайней мере там, где речь идет о местном самоуправлении, утверждение положений об органах, создающихся в соответствии с законом, является прерогативой представительских органов власти. Поэтому любые подзаконные акты носят исключительно рекомендательный характер для местного совета, что, кстати, признано Министерством экономики. К сожалению, в данном случае в законе говорится о праве выпускать документы, регулирующие едва ли не самые важные вопросы тендерного законодательства не просто министерством — его структурным подразделением.

Для того чтобы понять, как нам обустроить публичные торги, нужно хотя бы выяснить, какие цели преследует тендерное законодательство. А их как минимум три. Первая — обеспечение прозрачности использования публичных средств, которое очень сильно отличается от использования средств в частном бизнесе или в корпоративных организациях. В частном секторе собственник или распорядитель рискует собственным карманом, в то время как государственный чиновник или служащий местного самоуправления работает с чужими средствами, часто ища в этом свой частный интерес. Поэтому его нужно контролировать при помощи особых процедур, обеспечивающих прозрачность.

Вторая цель — экономное расходование общественных средств. Цена тендерной продукции — едва ли не главнейший критерий выбора. Только в случае лучшего качества, благоприятных для бюджетной сферы условий снабжения и финансирования (например, кредит) тендерный комитет может принять решение и предоставить преимущество поставщику, предлагающему более дорогой товар или услугу.

Третья цель проведения тендеров состоит в повышении информированности всех участников рынка. Работа над тендерной документацией иногда демонстрирует, что служащие органов местного самоуправления не всегда представляют, что же им реально нужно. Они не могут адекватно сформулировать задания поставщику или производителю работ, ибо в течение многих лет закупали одни и те же товары или работали с ограниченным кругом предприятий. Часто это приводит к расточительству, а порой — и к финансовым злоупотреблениям.

Только на рынке могут встретиться поставщик и заказчик. И чем больше рынок, тем вероятнее, что заказчик может получить некую важную информацию о товарах и услугах, которой он прежде не имел.

В украинском законодательстве стараются избегать понятия «конфликт интересов», регулируя законами только его единичные случаи. Так, государственный служащий, в соответствии с законом, не может заниматься никакой иной деятельностью, кроме преподавательской. И «шьют» коррупцию сельскому председателю, прополовшему участок свеклы в местной агрофирме. Вместе с тем, например, должностное лицо Министерства образования, отвечающее за распределение средств между вузами, может преспокойно работать преподавателем в одном из них. Формально закон не нарушен, а вот конфликт интересов налицо.

Законодательство стран развитой демократии предусматривает принципиальный признак конфликта интересов — когда для лица, одновременно представляющего как публичные, так и частные или корпоративные интересы, объект деятельности одним и тем же. Такое лицо надо отстранять от рассмотрения подобных вопросов. Вообще, пришло время принять в Украине отдельный закон о конфликте интересов, который должен стать базовым для многих других, в частности для избирательного. А в нашем контексте — тендерного.

Существует, однако, еще один принцип, не представленный в законе и требующий коренного изменения самого подхода к проведению закупок. А именно — требование полноты применения тендерного законодательства ко всем расходам публичных средств. Реально это означает, что анализу на предмет применения тендерных процедур подлежат все расходы бюджета, за исключением разве что заработной платы и начислений на нее. Даже в случае таких расходов, как оплата энергоносителей или почтовые услуги, которые пока что обеспечиваются государственными монополиями, должно быть принято решение о закупках у одного исполнителя. Сегодня это монополия, а завтра — кто знает... Главное, чтобы в законе был заложен системный подход.

Отдельно о технологическом обеспечении торгов. В некоторых городах право на их проведение предоставлено коммерческим структурам. Подготовлен даже законопроект, предусматривающий появление понятия «организатор торгов», который, по замыслу авторов, должен быть негосударственной организацией. То, что подготовка тендеров требует достаточно высокой квалификации, сомнению не подлежит. Именно поэтому в структуре исполнительной власти необходимо создать орган, обеспечивающий проведение торгов. Однако привлечение извне коммерческих, даже коммунальных предприятий допустимо лишь на этапе подготовки тендерной документации или экспертной оценки предложений — предварительно обезличенных, для обеспечения объективности. Доверять же хозрасчетным структурам проведение непосредственно торгов методологически не оправдано — слишком высок риск злоупотреблений, ведь посредник заинтересован не в экономии бюджетных средств, а в получении процента от операции.

Понятие «организатор торгов» следует ввести, отделив его от понятия «заказчик». Но это должно быть исключительно публичное лицо — совет и, по его решению, для некоторых видов закупок — главный распорядитель средств. Именно на уровне организатора торгов нужно создавать тендерный комитет. Что касается посредников, то в странах развитого тендерного законодательства им категорически запрещено вообще общаться с претендентами...

Проблемы организации и проведения конкурсов достаточно сложны, и справедливости ради скажем, что Министерство экономики уделяет им немало внимания. Однако ряд вопросов уже не может быть урегулирован подзаконными актами. Необходимы серьезные изменения в базовом законе. А это уже сфера компетенции Верховной Рады.