Реформа ЕСВ: вопросы без ответов

В появлении опубликованного в начале текущей недели президентского указа об утверждении положения о Миндоходов, предусматривающего, в частности, и закрепление за ним функции администрирования единого социального взноса (ЕСВ), немало наблюдателей усматривают дальнейшую централизацию финансово-экономических функций вокруг Семьи за счет других околовластных групп интересов. Так, в результате заметно девальвировало влияние так называемой группы "РосУкрЭнерго" на Пенсионный фонд (до недавнего времени - администратора ЕСВ) и другие фонды соцстрахования (по временной потере трудоспособности, по несчастным случаям на производстве и профзаболеваниям, на случай безработицы), осуществлявшееся через подконтрольные объединения работодателей (Д. Фирташ - председатель совета Федерации работодателей Украины).

Также отмечается, что для завершения перераспределения функций только президентского указа недостаточно. Для этого нужно внести соответствующие изменения в профильные законы (по данным ZN.UA, такой законопроект сейчас находится на рассмотрении в министерствах). Учитывая, что в Верховной Раде противников этого шага немало (как во властном, так и в оппозиционном лагерях), не следует исключать того, что этот процесс может растянуться во времени.

Однако более важным для ZN.UA был не разбор очередного "междусобойчика" во властном лагере, а анализ последствий для граждан, бизнеса и государства. Станет ли перераспределение полномочий относительно администрирования ЕСВ катализатором перезагрузки/реанимации пенсионно-социальной системы или же, наоборот, окончательно развеет надежды украинцев на достойную пенсию?

Мавр сделал свое дело?

Как отмечено в опубликованном положении о Министерстве доходов и сборов, фискальное министерство становится главным органом в системе центральных органов исполнительной власти не только по вопросам формирования единой государственной налоговой, государственной таможенной политики, но и по "обеспечению формирования и реализации государственной политики по администрированию единого взноса на общеобязательное государственное соцстрахование".

За Пенсионным фондом должна остаться только функция ведения учета застрахованных лиц. Также на него возлагается задача анализа и прогнозирования поступления средств от уплаты единого социального взноса (ЕСВ); организации взаимодействия и обмена информацией с Миндоходов и другими государственными органами по вопросам начисления и уплаты единого взноса.

Напомним, что администратором ("собирателем") единого соцвзноса Пенсионный фонд стал с 2011 г. (согласно Закону "О сборе и учете единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование"). До этого времени каждый из соцфондов сам собирал "свои" платежи. Введение ЕСВ и сосредоточение функции его администрирования в едином центре - Пенсионном фонде преследовало цель, с одной стороны, повысить эффективность сбора соцплатежей, а с другой - упростить эту систему. Оценки успешности выполнения этой задачи разнятся (в частности, в зависимости от "точки сидения" комментаторов, к которым обратилось ZN.UA).

"Закон о едином взносе, к сожалению, так и не выполнил свою главную задачу - сокращения нагрузки по взносам за счет оптимизации функций администрирования. Не обеспечил он также более эффективного использования средств, поскольку остались нестраховые выплаты. Также осталось неоправданно большим и количество платежных поручений", - отмечает заместитель председателя совета Федерации работодателей Алексей Мирошниченко.

При этом заместитель директора Научно-исследовательского центра по проблемам налогообложения Нацуниверситета ГНСУ Константин Швабий одобрительно отзывается о деятельности ПФУ и высказывает мнение, что многим другим госорганам следует перенимать опыт работы фонда. "ПФУ создал довольно мощную систему персонифицированного учета в системе общеобязательного государственного соцстрахования. Говорить следует о недостатках не его работы, а пенсионной системы в целом", - подчеркнул он.

Зебро-новации

Логику в передаче функции администрирования ЕСВ к Министерству доходов и сборов эксперты усматривают в создании дополнительных условий для дальнейшего упрощения системы отчетности, в том числе ее интеграции с отчетностью по налогу на доходы физлиц. "Такое объединение должно было бы способствовать снижению административных расходов Пенсионного фонда, а также некоторой легализации зарплат", - отмечает ведущий эксперт Института экономических исследований и политических консультаций Александра Бетлий. "Уже в этом году большинство налогоплательщиков перейдут на отчетность в электронной форме. Это уже сейчас реально и очень удобно", - добавляет К.Швабий.

Если говорить о представителях бизнеса, то одно из их ожиданий от трансформаций - это сокращение количества проверок, ведь на предприятия должен был бы приходить один ревизор из Миндоходов, а не из ПФ и налоговой, как раньше. Правда, А.Мирошниченко, ссылаясь на инсайдерские данные, утверждает, что Миндоходов может все же отказаться от сбора данных по персонификации доходов, оставив этот отдельный отчет в ПФ. "Таким образом, мнимое преимущество от объединения двух отчетов (в ПФУ и налоговую) в единый отчет и ликвидации проверок Пенсионного фонда - под угрозой", - утверждает специалист.

Среди других чаще всего озвучиваемых предостережений - а не будут ли "стимулировать" налоговики предпринимателей, скажем, платить ЕСВ авансом по аналогии налога на прибыль, когда, скажем, "партия" поставит задачу подлатать дыры ПФ, а в госбюджете такой возможности не будет? Тем более что нельзя исключать и попытки в счет платежей по единому соцвзносу покрывать кассовые разрывы в госказне.

Правда, защитники инициативы уверяют, что предпосылок для возникновения такой ситуации не будет, поскольку ЕСВ-поступления на счет Миндоходов в Госказначействе автоматически будут списывать на счета Пенсионного фонда, а оттуда они будут "расщепляться" на счета других фондов социального страхования.

Кроме вышеотмеченного, представители бизнеса опасаются, что проверки налоговиков могут оказаться более жесткими, чем "пенсионнофондовцев" (с привлечением, скажем, налоговой милиции). Вместе с тем президент Союза налоговых консультантов Леонид Рубаненко по этому поводу констатирует, что у Пенсионного фонда фискальные полномочия иногда даже большие, чем у налоговиков.

Менеджер отдела налоговых и юридических услуг компании "PwC Украина" Юрий Захарченко не исключает, что на первых этапах централизация администрирования налогов и соцвзносов может сопровождаться определенными трудностями с технической точки зрения, последствия чего могут ощутить на себе и предприниматели (в части сложностей с получением справок и т.п.). Кроме того, Миндоходов, кроме налаживания процедур, нужно еще и набрать персонал с надлежащим опытом и знаниями в сфере соцстрахования.

"Возможно, следует провести пилотный проект по администрированию ЕСВ в одном из регионов с дальнейшим анализом практических сложностей, выработкой решений для их преодоления, так же, как и для устранения возможных ошибок, на общегосударственном уровне", - отмечает Ю.Захарченко.

Крайне важную роль в этом процессе будет играть и налаживание конструктивного диалога, в том числе в части передачи информационной базы (предоставления доступа к ней) от ПФ в Миндоходов. "Учитывая неочевидность наличия желания передать функции администрирования ЕСВ Министерству доходов от Пенсионного фонда, успешность и продолжительность процесса остаются под вопросом. Среди возможных рисков может быть неполнота передачи базы данных по плательщикам, что может создать дополнительные трудности и для налогоплательщиков", - предупреждает юрист Astapov Lawyers Анна Яренко.

На чьих бы ошибках поучиться?

У разных стран мира был свой путь к администрированию соцплатежей налоговыми органами. Например, в Канаде и США функции по взиманию взносов в фонды соцстрахования всегда были интегрированы в фискальные ведомства. Однако во многих странах, особенно в Западной Европе, традиционно такой системы не было, поскольку на момент создания служб доходов уже существовали хорошо развитые системы соцстрахования. После интеграции систем сбора доходов ни одна из стран не вернулась к двойной системе. При этом у большинства из них есть отдельная организация социальной защиты, которая занимается только распределением страховой помощи.

Швеция. Эта Скандинавская страна объединила свою налоговую администрацию с системой соцвзносов в 1980-х годах. Благодаря реформе схема уплаты взносов была унифицирована со структурой уплаты налогов на доходы физлиц для упрощения расчета платежей. Кроме того, были упрощены процедуры уплаты как налогов, так и взносов. Этот шаг включал принятие единой формы отчета об уплате взносов и налогов с доходов физлиц, используя единый идентификационный номер.

Большинство работников, занимавшихся взиманием в Государственном страховом агентстве, были сразу же наняты на работу в налоговую администрацию. Это способствовало успешному внедрению и минимальному организационному сопротивлению проведению реформы. Хотя реформа проходила очень гладко, некоторые трудности все же возникли, как, например, отличие в позициях и культуре налоговых инспекторов и инспекторов по взиманию соцплатежей.

Интеграция дала налогоплательщикам - предпринимателям возможность регистрироваться для уплаты налогов, взносов и НДС единым документом и отчитываться об уплате этих ежемесячных обязательств в единой налоговой декларации. Кроме того, были введены комплексные проверки, что сократило количество проверок и, соответственно, время, затрачиваемое на решение вопросов между налоговой администрацией и налогоплательщиком. Все это способствовало значительному сокращению соответствующих расходов.

Болгария. В ноябре 2002 г. был утвержден законопроект о создании Национальной службы доходов, которая стала ответственной в том числе за сбор соцвзносов. После трехлетней подготовки, с 1 января 2006 г. служба заработала, что стало началом интеграции бывшего Генерального налогового директората и функции взимания, раньше возлагаемой на Национальный институт социального страхования. Как следствие, количество периферийных отделений было сокращенно с 416 региональных и местных служб до 28 региональных служб и офиса по обслуживанию крупных налогоплательщиков. Спустя некоторое время взимание взносов и сборов было децентрализовано на уровне местных налоговых подразделений. Такое изменение сочеталось с практикой взимания налогов на доходы физических лиц, чем раньше и занимались местные налоговые службы.

В ходе интеграционного процесса понадобилось внести существенные изменения в материально-правовое законодательство по вопросам налогообложения и социального обеспечения для установления единых юридических терминов (определений), расчетных баз, обязанностей и прав налогоплательщика/лица, осуществляющего взнос, систем штрафов. К удивлению многих, программа по усовершенствованию законодательства оказалась намного большей и более сложной, чем ожидалось поначалу. Это произошло в основном из-за сильного сопротивления некоторых групп "интересантов".

В конце концов, болгары вроде бы смогли завершить реформу успешно - наличие "значительных улучшений налоговой политики и администрирования" в стране было отмечено, в частности, в отчете Всемирного банка "Ведение бизнеса-2008", который признал Болгарию топ-реформатором налоговой системы в 2006–2007 гг. из 178 исследуемых экономик. Это стало совместным результатом уменьшения нагрузки от налоговых платежей и взносов на социальное страхование и упрощения процесса уплаты налогов. Усовершенствованный сбор доходов проложил путь для снижения налоговых ставок - с доходов предприятий с 15 до 10% в 2007 г., а ставки по социальным взносам - до 7% в 2006–2007 гг.

Снижение ставки ЕСВ: не contra spem spero?

Главное ожидание бизнеса (особенно крупного) в ЕСВ-контексте - что власть все же решится на снижение ставки соцвзноса с нынешних 36,76–49,7% (размер зависит от уровня профриска), что считается одним из ключевых факторов тенизации экономики. По словам президента УСПП Анатолия Кинаха, нагрузка на фонд оплаты труда в Украине вдвое выше, чем в среднем по Европе.

Вместе с тем председатель Госпредпринимательства Михаил Бродский не соглашается с этим тезисом, приводя данные, согласно которым общая налоговая нагрузка на бизнес (с учетом налога на прибыль, НДС и налога на доходы физлиц, который сейчас платят за наемных работников работодатели) в Украине является далеко не самой высокой в Европе, находясь приблизительно посередине европейской шкалы.

Заместитель председателя Федерации профсоюзов Сергей Кондрюк отмечает, что хотя размер взноса на общеобязательное государственное соцстрахование в Украине на самом деле высокий, но он не критический. "Общий размер страховых взносов во многих странах (Германии, Франции, Австрии, Польше, Венгрии, Чехии) даже выше, чем в Украине (42–45%)", - констатирует эксперт.

Намерение уменьшить ставку ЕСВ прописано в президентском Национальном плане действий на 2013 г. по внедрению Программы экономических реформ на 2010–2014 гг. "Зажиточное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство". Однако косвенным индикатором того, что реализовать это намерение будет крайне сложно, является фактическое размывание этой инициативы в правительственном проекте Госпрограммы активизации на 2013–2014 гг. - "снижение налоговой нагрузки, что обеспечит снижение теневого сектора экономики".

Основной риск при уменьшении ЕСВ - рост дыры в бюджете и так дефицитного Пенсионного фонда. По подсчетам ПФ, если единый соцвзнос будет снижен до 15% для работодателей, как декларировали неоднократно представители правительства, нехватка финансирования может составить 80–100 млрд грн. А это - прямая угроза недополучения пенсий.

Представители правительства подчеркивали, что поиск компенсаторов для ПФ продолжается. Одним из них может стать расширение прогрессивной шкалы налогообложения доходов физлиц с поднятием самой высокой ставки до 20%; отмена максимального порога, с которого платится ЕСВ (сейчас - 17 "минималок"); внедрение всеобщего декларирования доходов; возвращение сбора в ПФ с операций купли-продажи безналичной валюты и т.д. При этом ключевая ставка делается, конечно же, на детенизацию экономики, легализацию зарплат, что должно увеличить базу налогообложения.

Вместе с тем глава Госпредпринимательства Михаил Бродский очень скептически относится к перспективе выхода зарплат из тени только за счет вышеупомянутых мер ввиду нынешних настроений в обществе, большинство граждан которого считает уклонение от уплаты налогов едва ли не делом чести. По его мнению, у неплательщиков и после сокращения ставки взноса не появится желание его платить, и в результате выгоду (экономию вышеупомянутых 80–100 млрд) от этого шага получит только крупный бизнес, в то время как пенсионеры останутся без надежды на ощутимое повышение пенсий.

"Закон о занятости, принятый в прошлом году по инициативе Кабинета министров, предусматривает, среди прочего, что работодатели, привлекающие человека на работу с биржи, в течение года вообще не платят ЕСВ при условии, что на следующий год этот сотрудник останется на работе. А в случае создания новых рабочих мест с приемлемыми официальными условиями оплаты труда (не ниже трех минимальных зарплат) работодатель уже сейчас должен платить только 50% надлежащего единого социального взноса, - говорит г-н Бродский. - Надо провести этот эксперимент и посмотреть, что он даст, скажем, через год. Если мы получим серьезные сдвиги в контексте создания новых рабочих мест и легализации зарплат, тогда и можно будет говорить о всеохватывающем снижении ставки взноса".

Глава Госпредпринимательства считает, что для борьбы с теневыми зарплатами нужен значительно более широкий и более комплексный, чем сейчас предполагается, перечень мер, в том числе непопулярных. "Такой перечень - тема отдельного серьезного разговора, но без этого проблему надлежащего пенсионного обеспечения в Украине не решить", - подчеркивает М.Бродский.

Подобного мнения придерживается К.Швабий. "Эффект Лаффера (рост базы начислений благодаря уменьшению нагрузки на фонд оплаты труда) очень примитивно описывает реальность, поэтому рассчитывать на то, что в течение нескольких кварталов или даже года фонд оплаты труда полностью детенизируется, не следует", - предупреждает эксперт.

Между тем А.Мирошниченко как представитель работодателей (а следовательно, непосредственно заинтересованной в снижении ЕСВ стороны. - Ред.) утверждает, что детенизация - все же реальный сценарий. Кроме того, по словам эксперта, ПФ будет нуждаться в поддержке со стороны государства только на период до полугода. "Разговоры о возможном дефиците ПФ на уровне 90 млрд грн - это страшилки. Более реальный вариант -30 млрд грн", - отмечает эксперт.

По подсчетам Федерации работодателей, если из 3 млн предпринимателей каждый легализирует хотя бы одного своего работника (а их бывает и больше) на зарплату в 2000 грн, то от 15% ЕСВ в год поступит 10,8 млрд грн. И это не учитывая потенциала промышленных предприятий, где подобные явления, как известно, тоже имеют место. По разным оценкам, в украинской "тени" работают от 5 до 7 млн человек. (К ним нужно, очевидно, прибавить и несколько миллионов гастарбайтеров, которые тоже не платят в бюджет отчислений со своих доходов, однако, скорее всего, будут претендовать на хотя бы минимальную солидарную пенсию.)

Вторым источником компенсаций называется сокращение нестраховых расходов фондов соцстрахования, а именно - финансирование детских новогодних подарков (на 2013 г. запланировано 103 млн грн), санаторно-курортного оздоровления (1,3 млрд грн), спортивных школ (179 млн грн); содержание Службы занятости (1,37 млрд грн); одноразовые выплаты в случае устойчивой потери трудоспособности в фонде от несчастных случаев (1,481 млрд грн). Третий возможный компенсатор - пересмотр "особых" пенсионных программ (госслужащим, судьям, военнослужащим и т.п.), на оплату которых в 2013 г. из госбюджета будет выделено почти 61,5 млрд грн, или свыше четверти расходов ПФ.

"Сейчас фонд оплаты труда в Украине - 450 млрд грн. Умножаем этот показатель на 33-процентную ставку, получается 150 млрд грн реальных поступлений. Делим эту сумму на 14 млн пенсионеров и получаем 1070 грн. Дополните эту сумму уплатой бюджета за пенсии госслужащим и все. Это и является реальным ресурсом из фонда оплаты труда. Кроме того, следует учитывать, что наше население стареет. Если раньше на одного пенсионера приходилось три официально устроенных работника, то сегодня есть регионы, где фактически и одного нет", - констатирует А.Мирошниченко.

В свою очередь, А.Бетлий подчеркивает, что сначала надо повысить доверие населения к системе соцстрахования, в том числе пенсионного. "Сейчас проблема "теневых" зарплат двухсторонняя: с одной стороны, работодатели хотят избежать высокого уровня начислений путем полной/частичной уплаты зарплат в конвертах, а с другой - у работников отсутствуют стимулы получать "белые" зарплаты, потому что нет доверия к системе общеобязательного страхования", - констатирует специалист.

По мнению же С.Кондрюка, если ЕСВ снижать, то единый "экономически целесообразный и социально оправданный путь" компенсации потерь Пенсионного и других соцфондов - радикальное, в 2–2,5 раза, реальное (не номинальное) повышение "искусственно заниженной оплаты труда".

"Почти четверть работников не способны при своей зарплате заработать даже на минимальную пенсию. В Украине нарушен принцип социальной справедливости в налогообложении, что приводит к ряду негативных последствий в обществе. Существует явный дисбаланс в налогообложении трудового дохода в виде заработной платы и доходов от нетрудовой деятельности (дивидендов, процентов по депозитным вкладам, прибылей от продажи движимого и недвижимого имущества и т.д.). Как известно, более 90% поступлений от налога на доходы физических лиц составляют именно поступления в виде отчислений с заработной платы", - констатирует заместитель председателя Федерации профсоюзов.

Еще одним вариантом реформирования системы соцстрахования в Украине называется постепенное выравнивание отчислений работодателей и работников. Напомним, что еще летом прошлого года налоговая, кроме снижения ставки ЕСВ до 15% для уплаты работодателями и до 3,6% - для уплаты работником, предлагала вариант распределения нагрузки 50:50 (18,6%/2).

"В Этом случае, формально не меняя размер уплаты соцвзноса, увеличение доли наемного работника будет иметь несколько последствий: существенно вырастет размер "условно собственных" пенсионных средств. И здесь сработает магия цифр: увеличение в несколько раз таких средств объективно будет привлекать внимание работников, создавая стимул к стремлению увеличить собственную "белую" зарплату. Не говорю, что это сразу решит проблему выплаты зарплат в "конвертах", но, по крайней мере, система будет работать в этом направлении, сталкивая лбами интересы работодателя и наемного работника", - комментирует директор департамента налоговой политики Института бюджета и социально-экономического развития Артем Рудик.

При разнообразии точек зрения очевидно, что проблема вывода зарплат из тени, как и обеспечение надлежащего пенсионного обеспечения в Украине не имеет простых ответов (учитывая, в частности, и опыт недавней пенсионной якобы реформы). И решение этой задачи, тут некуда деться, должно действительно предусматривать чрезвычайно социально чувствительные и непопулярные меры, для имплементации которых необходима в том числе печально известная политическая воля, которой у украинских "деятелей", как известно, "всего ничего". Да и может ли она увеличиться в перспективе ближайших года-двух, если политики уже активно готовятся к будущей президентской кампании?..