Финансовая векселиада

Принятие законопроектов о финансовых векселях стало едва ли не идеей фикс для власти на протяжении последней недели. Как, впрочем, и для оппозиционных сил - не допустить этого (в т.ч. путем особо активных попыток предотвратить голосование оппонентов с помощью "игры на пианино", угрозы блокирования трибуны и т.д.). При этом каждая из сторон что-то недоговаривает: одни - о рисках, другие - о возможной пользе инструмента.

Понятие финансовых векселей (двух видов - казначейских и банковских) появилось в украинском законодательстве, как известно, в декабре прошлого года с принятием резонансных законопроектов №11284–11285. Тогда было определено, что векселя (собственно казначейские) могут использоваться для оформления бюджетной задолженности (прежде всего НДС). Право определения порядка их выпуска, обращения и погашения было предоставлено Кабмину. Что касается банковских векселей, то соответствующие полномочия получил НБУ.

Но нововведения не заработали из-за необходимости внести дополнительные изменения в ряд нормативно-правовых актов. Поэтому в парламенте и появились законопроекты №2845, 2846 и 2847. Причем историю их появления и рассмотрения без лишней нотки пафоса можно считать целой эпопеей. Или, по крайней мере, небольшим детективом.

Поначалу законопроекты были под другими номерами, и парламент отказался их рассматривать. Однако после этого документы почти молниеносно перерегистрировали и "протолкнули" через комитетское сито. 18 апреля законопроект №2845 был принят за основу 239 голосами нардепов. 14 мая 2846-й не сумел пройти первое чтение (рассматривался дважды - сначала набрал 225 голосов, затем 223). Но, несмотря на это, в этот же день 2847-му удалось все же перескочить заветную высоту в 226 голосов (получил 227). И откуда такие мелодраматические страсти?

Категоричное невосприятие инициативы одними парламентариями и довольно тихая, но крайне выразительная осторожность других обусловлены, среди прочего, перспективой проведения государством расчетов векселями не только по НДС-задолженности, но и по любой другой, в том числе для погашения правительственных долгов за предоставленные товары и услуги. На такой риск фактически указало и Главное научно-экспертное управление Верховной Рады. В своих выводах относительно законопроекта №2845 оно предложило уточнить, что казначейскими векселями оформляются бюджетные долги по возмещению НДС, а не любая его задолженность.

"Чрезмерное использование векселей может привести к несоблюдению установленного в статье 7 Бюджетного кодекса Украины принципа сбалансированности бюджета, согласно которому полномочия на осуществление расходов бюджета должны соответствовать объему поступлений бюджета на соответствующий бюджетный период", - напоминали парламентские аналитики.

Специалисты ВР также указывали, что утверждение порядка выдачи, обращения и погашения финансовых казначейских векселей правительством не отвечает требованиям Конституции (хотя эти нормы, как указывалось, уже прописаны в законодательстве. - Ред.), в которой в п. 1 части 2 статьи 92 определено, что исключительно законами Украины "устанавливаются порядок выпуска и обращения государственных ценных бумаг, их виды и типы".

Следующий риск использования векселей, который вытекает из вышеуказанного, - это вероятность возвращения к практике взаимозачетов обязательств в отношениях между государством и налогоплательщиками, как это было распространено в 90-х годах, что может привести к раздуванию реального дефицита бюджета. Это признал и бюджетный комитет ВР, который указывал, что "бюджетная система нормативно не ориентирована на неденежные расчеты, связанные с созданием в дальнейшем долговых обязательств". Что, однако, не помешало комитету рекомендовать принять законопроект №2846 в первом чтении и в целом.

Еще в начале года нардеп и экс-министр финансов В.Пинзеник зарегистрировал законопроект №1112 об отмене норм о введении финвекселей для "недопущения бесконтрольного наращивания государственного долга". Правда, в своих выводах к документу научно-экспертное управление парламента отмечало, что "в финансово-бюджетных отношениях применяется вексельная форма расчетов, которая позволяет отсрочить платежи в бюджет". Здесь имеется в виду законодательно закрепленная возможность отдельных субъектов хозяйствования выдавать налоговый вексель - таможенному органу на сумму налогового обязательства по НДС; налоговикам по своему местонахождению до получения с акцизного склада спирта этилового неденатурированного, предназначенного для переработки в алкогольные напитки, и т.д.

"Поскольку согласно пункту 3 статьи 116 Конституции Украины проведение финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики обеспечивается Кабинетом министров Украины, для принятия взвешенного решения по внесенному законопроекту необходимо получить соответствующее экспертное заключение правительства", - констатировали эксперты ВР.

Что касается Кабмина, то он как раз очень даже "за" принятие финансово-вексельных законопроектов. Очень одобрительно об этом инструменте на недавнем форуме Европейского банка реконструкции и развития в Стамбуле отзывался министр финансов Юрий Колобов. Как уточнялось в экспертных заключениях Минфина по законопроекту №2846, принятие документа "будет способствовать обеспечению условий для применения финансовых векселей как одного из эффективных средств оформления платежей по возмещению НДС и обеспечению добровольности получения бюджетного возмещения финансовыми казначейскими векселями".

Операция "Антикоррупция"

Кроме риска дестабилизации госфинансов, оппозицию и других скептиков относительно использования казначейских векселей для возмещения, в частности, НДС-долгов, насторожили большие и даже огромные коррупционные риски. Они заключаются в ожидаемом "стимулировании" предприятий со стороны государства продавать ценные бумаги именно "правильным" структурам со значительным дисконтом. То есть речь идет о фактической легализации отката за получение возмещения НДС "живыми" деньгами.

Действительно ли инструмент обречен на такую "судьбу"? Очевидно, что такой пессимизм продиктован огромным недоверием к власти, размахом злоупотреблений в сфере госзакупок и т.д. Если, мол, зарабатывают "там", то что помешает зарабатывать "здесь"?

На такой упрек власть качественных контраргументов не предоставила (по крайней мере, пока), сконцентрировавшись на проталкивании законопроектов. Чем, как представляется, неоправданно дискредитировала инструмент, который при адекватном (подчеркиваем - адекватном!) применении мог бы принести пользу и государству, и налогоплательщикам.

Как минимизировать коррупционные риски? Следует, прежде всего, создать условия для максимальной ликвидности векселей, которая сделает невозможной монополизацию контроля над их переводом в "живые" средства через "карманные" конторки с "неприличным" дисконтом. Для этого правительство должно прописать максимально прозрачные условия выпуска, обращения и погашения ценных бумаг, которые в том числе сделают невозможным появление жадных "прокладок"-посредников. Как вариант - путем определения обязательно прямой работы через госбанки или первичных дилеров Минфина на рынке ОВГЗ.

Можно попробовать установить и максимальный дисконт. Да, это не совсем рыночный механизм, и у многих идея вызовет вполне обоснованные возражения. Однако следует принимать во внимание, что коррупционные риски могут материализоваться именно под прикрытием необходимости мнимой рыночности. Важную роль для развития вторичного рынка сыграла бы, конечно, и возможность банков получать под векселя рефинансирование в НБУ, а также предоставление банкам льгот по резервированию, что может стимулировать их дополнительный спрос на эти ценные бумаги.

Учитывая деликатность этих моментов, целесообразно прописать соответствующие регламенты именно в законодательном порядке. Как указывалось выше, это соответствовало бы в том числе Конституции.

Что может стимулировать власти пойти по этому пути? Да хотя бы повышение шансов на прохождение законопроектов через парламентский зал. Чтобы предотвратить спекуляции и катаклизмы в системе госфинансов и в экономике в целом, не исключено, действительно не помешало бы ограничить сферу действия векселей только погашением задолженности по НДС.

"Такой вид возмещения НДС будет работоспособным, пусть и менее выгодным, нежели живые деньги", - отмечает управляющий партнер Capital Times Эрик Найман. На потенциальную пользу инструмента в комментариях ZN.UA указывал и руководитель налогового департамента Group DF Владимир Диденко. "Векселя - это, в какой-то мере, квазиденьги. Поэтому выпуск таких ценных бумаг может быть хорошим решением в создавшейся ситуации. В соответствии с лучшими международными практиками, рынок ожидает четкой коммуникации со стороны потенциального эмитента. Система должна быть прозрачной и понятной, такой, где правила игры одинаковы для всех", - подчеркивал г-н Диденко.

Свидетельством того, что подобные ЦБ могут приносить определенную пользу в Украине, является не только опыт выпуска НДС-облигаций в 2010 г., но и международная практика. Как рассказывает партнер МЮФ Integrites Всеволод Волков, такие инструменты используются во многих странах, как в развитых (например, в США, Франции), так и третьего мира.

"Не думаю, что сам по себе этот инструмент может вызвать какие-либо негативные реакции со стороны МВФ. МВФ, скорее всего, будет интересовать то, как такие инструменты будут учитываться при определении государственного долга", - дополняет эксперт. Правда, ранее некоторые финансисты не исключали, что этот вопрос может все-таки неоднозначно повлиять на ход переговоров официального Киева с фондом.

Уделяя должное внимание казначейским векселям, не следует недооценивать и значение банковских векселей. Этот инструмент может принести, опять-таки, и ощутимую пользу, и вред в зависимости от конечной практики использования. С одной стороны, он может повысить ликвидность банков, способствовать снижению стоимости ресурсов, оживлению кредитования и т.д., а с другой - стать плохо контролируемым государством источником коррупции и фактической эмиссии.

"Для внедрения банковских векселей необходимо не только надлежащее обоснование этого, но и четкое законодательное определение основных принципов их выпуска и обращения. Для этого следует, по нашему мнению, установить, в частности, ограничение общей суммы платежей, которые должен выплатить банк по выпущенным им банковским векселям, определенной долей его уставного капитала; запретить акционерам банка, его работникам, работникам Национального банка Украины и связанным с ними лицам быть векселедержателями таких векселей; предусмотреть основные направления использования средств, полученных от их выпуска, и т.п. Отметим, что без законодательного определения указанных вопросов внедрение банковских векселей может негативно сказаться на стабильности банковской системы Украины и привести к росту количества правонарушений, в том числе коррупционных", - констатировали в Главном научно-экспертном управлении ВР.

Вопросы эти очень сенситивные. Однако ответственная власть и ответственная оппозиция должны найти ответы на указанные вызовы и содействовать использованию существующих возможностей. Ситуация в экономике такова, что хочешь не хочешь, а это нужно делать.