НАРОД ИМЕЕТ ТАКУЮ ЭКОЛОГИЮ, КОТОРУЮ ЗАСЛУЖИВАЕТ

Конвенция «О доступе общественности к экологической информации, принятию решений и правосудию по вопросам, касающимся охраны окружающей среды» ратифицирована парламентом Украины. Сами парламентарии отмечают рекордно короткий срок, прошедший от подачи Конвенции на рассмотрение парламента до ее ратификации.

Конвенция «О доступе общественности к информации, принятию решений и правосудию по вопросам, касающимся охраны окружающей среды» (см. «ЗН» от 6 марта сего года) была подписана делегациями европейских стран, в том числе Украины, в июле минувшего года, в Орхусе (Дания). Документ этот обязывает присоединившиеся государства обеспечить беспрепятственный доступ общественности к экологической информации, принимать экологически значимые решения органами власти и другими учреждениями только по согласованию с общественностью, способствовать отстаиванию гражданами своих экологических прав в суде, даже если ответчиком выступает само государство.

Интересно, что первое фактическое применение Конвенции в Украине было осуществлено этим летом, но еще до ратификации, в городе Хмельницком. Один из местных «зеленых», рядом с домом которого строилась автозаправка, подал запрос в областную санэпидстанцию об экологических последствиях этого строительства. Однако там ему информацию не предоставили, отправив в санэпидстанцию городскую. Гражданин же обратился в суд с иском о незаконном отказе в предоставлении информации. Процесс был выигран, и санэпидстанция предоставила экологическое заключение прямо в суде. Дело, на первый взгляд, незначительное, однако так был создан прецедент судебного преследования игроков в советскую национальную игру - «бюрократический футбол».

Как возникло и развивалось экологическое право в мире? Пионером в этой области считаются Соединенные Штаты Америки. Основной американский закон в сфере охраны природы - NEPA - National Environmental Policy Act был принят в 1969 году. Он впервые установил основные положения и принципы экологического законодательства, позже вошедшие в аналогичные законодательства других развитых стран. В этом документе были заложены так называемые три кита экологической политики.

Во-первых, американцы впервые создали специальный орган, отвечающий за охрану окружающей среды в стране - ЕРА, Environmental Protection Agency. Правда, в США это агентство не занимается вопросами природопользования, в функции же, например, нашего министерства это входит.

Было введено понятие экологической экспертизы. Точнее, в Америке это называется «оценка воздействия на окружающую среду», или «заявление о воздействии на окружающую среду». В упомянутом законе было провозглашено, что каждый проект, который может иметь влияние на окружающую среду, должен пройти экспертизу. Таким образом, ввели принцип предупреждения вредных воздействий на окружающую среду, ставший основой и международного экологического права, и многих национальных экологических законодательств.

И третье: американцы первые ввели принцип обязательного участия общественности в обсуждении и принятии решений, которые могут привести к отрицательному воздействию на окружающую среду. Они впервые употребили понятие «общественные слушания». Причем мнение общественности воспринимается очень серьезно, и во многом благодаря огромной активности последней.

После принятия своего основного закона в США пересмотрели законодательство и приняли еще ряд законов - например, закон о чистой воде (1970 г.), о чистом воздухе в 1972 г. В последующие годы было принято около 30 природоохранных законов, среди которых - законы о питьевой воде, о живописных реках, о защите исчезающих видов, о пестицидах, фугницидах и радитицидах. Принятию в 70-х годах последнего упомянутого закона предшествовали колоссальные общественные кампании, после чего применение пестицидов в Америке было запрещено.

Интересный эпизод связан с принятием закона о пестицидах. Общественностью был подан судебный иск, связанный с тем, что подготовленное соответствующими ведомствами заключение о воздействии пестицидов на человеческий организм написано слишком сложным научным языком, непонятным большинству граждан. В ходе рассмотрения этого дела было доказано, что для понимания смысла текста заключения требуется не менее трех курсов университетского образования, коим не обладает большинство населения США. После чего, согласно постановлению суда, заключение было переработано.

Был принят также закон об ответственности и возмещении вреда. Сумма компенсации устанавливается экспертизой, проводимой в США за деньги того, кто причинил вред. У нас же всегда непонятно, кто должен за эту экспертизу платить. При этом основанием для компенсации является даже сама возможность причинения вреда, тогда как в Украине нужно обязательно доказать, что в результате кто-то умер или заболел. Все упомянутые законы достаточно небольшие и декларативные, однако напрямую предусматривают конкретные санкции за их нарушение. У нас же санкции нужно еще определять и искать в административном и уголовном кодексах. Причем американцы пришли к выводу, что денежные штрафы - гораздо более действенная мера наказания, чем административные санкции. И штрафы этими законами предусмотрены достаточно высокие - до четверти миллиона долларов за день загрязнения атмосферного воздуха или воды.

Кроме этого, как в национальном законе, так и в последующих законах, были закреплены так называемые иски граждан. Это значит, что любой гражданин, который обнаруживает, что ЕРА или какое-то другое природоохранное ведомство не справляется со своими обязанностями по охране воздуха или воды, может предъявить иск к этому министерству, а также к любому другому ведомству, вплоть до правительства Соединенных Штатов. Эти иски всячески поощряются. В этом случае, если причиненный вред возмещается или предупреждается, предусмотрено денежное вознаграждение гражданам, инициировавшим это дело. Вследствие чего появилось очень много фирм и юристов, специализирующихся на экологических исках. В целом по стране приблизительно 5% юристов работают в этом направлении, хотя защита экологических прав не является выгодной для них в материальном плане. Большинство из них делает это бесплатно, попутно зарабатывая деньги другими делами. При этом приблизительно 80% споров по экологическим вопросам решается в судебном порядке.

В Европе упомянутые процессы начались чуть позже. Лидировали в принятии природоохранных законов Голландия и Бельгия. Там так же были приняты законы, предусматривающие оценку воздействия на окружающую среду. Потом же эти нормы перешли в законодательство Европейского союза и прозвучали в директивах ЕС 1985 года. Директивы эти обязывают все страны - члены ЕС принять соответствующие законы. Кроме этого, у голландцев очень развито общественное движение, имеется большой опыт подачи экологических исков в суд.

Если сравнивать нашу систему экологического законодательства с американской, наша выглядит совершеннее. Американский NEPA соответствует нашему закону об охране окружающей среды. Есть у нас закон об охране атмосферного воздуха. Может быть, будет принят и закон о воде. Есть закон об охране животного мира, которого нет у американцев. Есть отдельный закон о природном и заповедном фонде, такого в Америке тоже нет. Есть у нас аналогичный американскому закон о пестицидах. Похожи наши законы об информации. Право на чистую окружающую среду содержится в нашей Конституции. В американской конституции, принятой два столетия назад, этого нет. Американские юристы-экологи говорят по этому поводу, что в Украине и не нужна разветвленная сеть экологического законодательства, а в суд можно идти с 50-й статьей Конституции Украины...

Однако до выполнения нашего прекрасного экологического законодательства дело доходит редко. Причин тому много. Во-первых, все тот же менталитет. Семьдесят лет все ведомства, как-то причастные к охране окружающей среды, защищали интересы государства, а не людей, и продолжают это делать по сей день. Есть, правда, определенная судебная практика, касающаяся незаконного рыболовства, рубки леса, браконьерства. Однако это также защита интересов государства, а не новой генерации экологических прав, таких как право на информацию, на участие в принятии решений. Еще недавно суды вообще не знали, что делать с экологическими исками. Они лежат там по году и более, документы теряются, судьи отказываются принимать такие иски к производству. Они просто не знают, что с ними делать! Второе - это чрезвычайно низкая активность населения. Например, в Сосновке, Львовской области, из сотен матерей, чьи дети заболели флюорозом в результате промышленных выбросов фтора, только две (!) согласились подать иск в суд и обе отказались от продолжения дела. И это при бесплатной поддержке опытных адвокатов. Общественные организации также предпочитают решать вопросы не правовыми методами, а «гринписовскими».

Еще одна причина недейственности нашего прекрасного экологического законодательства - низкая культура исполнения судебных решений в нашей стране. В США за исполнением решения суда лично наблюдает вооруженный шериф. У нас же судебный исполнитель - фигура почти символическая. Кроме этого, часто у ответчика просто нет денежных средств для выплаты причитающихся по решению суда штрафов и компенсаций, даже с учетом описанного имущества. Все эти обстоятельства могут измениться только с течением времени, в результате многочисленных проб и ошибок, но только благодаря активности и самоуважению населения. Американцам этого было не занимать...

Мы все знаем, что Совет Европы что-то от нас постоянно требует. И все думаем, что только отмены смертной казни. Однако главное, что хочет видеть у нас Европа, - необратимость демократических изменений в нашем обществе. Одной из гарантий такой необратимости является общественная активность и способность общественности к самоорганизации, а также неоднократно упомянутое гражданское самоуважение. Экологическое движение - прекрасная школа и того, и другого. Орхусская конвенция, окончательно открывающая перед нашей страной двери к демократическим свободам, послужит своеобразным барометром того, насколько нам эти свободы нужны.