Недра останутся без присмотра?

Государственная комиссия Украины по запасам полезных ископаемых (ГКЗ) - ведущая организация в области оценки недр - уже в ближайшее время может быть ликвидирована. Министерство юстиции 18 мая 2015 г. издало приказ №736/5, которым отменило "Инструкцию о содержании, оформлении и порядке представления на рассмотрение Государственной комиссии Украины по запасам полезных ископаемых". Этот документ действовал десять последних лет.

Приказ Минюста фактически останавливает выполнение государственной экспертизы и оценки запасов полезных ископаемых. Сейчас происходит рассмотрение дела в суде по административному иску ГКЗ к Минюсту о признании противоправными действий и отмене приказа министерства.

Кроме этого, аналогичный запрос направило и Министерство энергетики и угольной промышленности от 29 апреля 2015 г. №01/17-0933 по отмене "Инструкции о содержании, оформлении и порядке представления в ГКЗ Украины материалов геолого-экономической оценки месторождений нефти и газа". Пока приказа об отмене этой инструкции нет.

Тем не менее остается открытым вопрос, зачем Минюст и Минэнергоугольпром пытаются отменить действующие правила и таким образом лишить ГКЗ возможности работать в законодательном поле?

Остается не до конца понятным, как в данной ситуации будет функционировать система подсчета и утверждения запасов природных ресурсов недр страны, а также какой будет роль государства в указанных процессах.

Идея реформировать систему оценки геологической информации, а точнее, ликвидировать ГКЗ, не нова. Но если раньше ключевую роль здесь играли личные интересы чиновников, то сегодня звучат аргументы о необходимости внедрить новые стандарты оценки геологической информации, применяемые в развитых странах.

С другой стороны, существуют опасения, что ликвидация ГКЗ может привести как к осложнению работы добывающих компаний, так и к коллапсу всей системы геологической оценки запасов, формировавшейся за все время существования независимой Украины. Страна может потерять не только уникальные данные и специалистов, но и контроль над собственными недрами.

"Реформа" Ставицкого

Государственная комиссия Украины по запасам полезных ископаемых была создана еще в 1992 г. и успешно функционировала до последнего времени. Комиссия представляет собой небольшое госучреждение - всего около 30 сотрудников, еще около 300 ведущих специалистов, главным образом геологов, привлекаются из других организаций в качестве экспертов. Госкомиссия хоть и выполняет функции государственного регулятора в этой сфере, но фактически является общественной организацией. Согласно действующему положению от 2004 г. руководство ГКЗ утверждается Кабмином. Бессменным руководителем комиссии является Георгий Рудько.

Участие большого числа независимых экспертов в работе ГКЗ, а также либеральное законодательство, регулирующее работу комиссии, привели к тому, что, несмотря на государственный статус, это вполне автономная и самостоятельная организация.

Однако такая ситуация нравилась далеко не всем, и в 2011 г. в окружении тогдашнего главы Минприроды Эдуарда Ставицкого возникла идея ликвидировать ГКЗ, а ее полномочия перераспределить в пользу другой госструктуры - Госгеонедра, находящейся в прямом подчинении Минприроды.

Таким образом, тогдашний министр охраны окружающей среды планировал контролировать очень важный сегмент нефтегазовой отрасли - подсчет и утверждение запасов недр. Добавим, что у Ставицкого были большие планы в сфере нефтегазодобычи. Будучи министром охраны окружающей среды, а потом и министром энергетики и угольной промышленности, он за короткое время сумел консолидировать нефтегазовые активы - около 20 лицензионных участков - под вывеской компании Golden Derrick.

Контроль над учреждением, которое занимается подсчетом и утверждением запасов, давал Ставицкому огромные возможности не только развития собственного бизнеса, но и доступа к информации и контроля над другими нефтегазодобывающими компаниями Украины.

Для установления контроля над подсчетом и утверждением запасов было предложено передать ГКЗ в сферу управления Государственной службы геологии и недр Украины. Соответствующее распоряжение Кабинета министров Украины было принято 31 августа 2011 г. №810-р (известное, как "закон Ставицкого-Мирошниченко"). Но на практике "оптимизация" ГКЗ не могла быть реализована из-за отсутствия нормативно-правовой базы, опыта, материальных, кадровых ресурсов, а также из-за нарушения принципа независимости государственной экспертизы, что является главным и высоко ценится на межгосударственном уровне в области отношений недропользования и оценки запасов ресурсов.

Учитывая вышесказанное, было принято "компромиссное" решение, в соответствии с которым продолжает работать организационно-технологическая схема, согласно которой ГКЗ как коллегиальный орган, состоящий из высококвалифицированных экспертов-практиков, ученых, геологов и инженеров предприятий, продолжает осуществлять экспертизу и оценку запасов. Принятые решения оформляются протоколом заседания ГКЗ, а после этого вводятся в действие специальным протоколом Госгеонедр. Только таким образом пока обеспечивается государственная экспертиза и оценка и предотвращается возникновение задержки в работе недропользователей.

Принятие "закона Ставицкого-Мирошниченко" вызвало большой переполох в среде нефтегазодобывающих компаний, поскольку поставило под угрозу проведение геолого-экономической оценки месторождений и независимой государственной экспертизы и оценки запасов.

Вместо заявленной оптимизации и совершенствования управления новый закон осложнил работу нефтегазовых компаний, каждое решение ГКЗ теперь еще должно было утверждаться Госгеонедрами, госструктурой, находившейся в ручном управлении главы Минприроды. На деле сроки проведения государственной экспертизы и оценки запасов увеличились, возникли преграды для недропользователей в части получения специальных разрешений на пользование недрами, например, их своевременного переоформления или внесения изменений.

Несмотря на вышеперечисленные негативные последствия, вызванные принятием "закона Ставицкого-Мирошниченко", ситуацию никто не спешит менять даже сегодня.

Идейная преемственность

Радикальное изменение политической ситуации в начале 2014 г. не привело к отмене откровенно коррупционного закона. Соответствующий законопроект по отмене "закона Ставицкого-Мирошниченко" уже давно пылится в комитетах Верховной Рады без особых надежд на то, что будет рассмотрен в ближайшее время. Наоборот, сегодня он оказался востребованным, но уже по совершенно другим причинам. Минэнерго, НАК "Нафтогаз Украины", а также Министерство юстиции выступают за то, чтобы расформировать ГКЗ и передать функции другим структурам, как это и предусмотрено действующим законом.

Правда, сейчас, по информации источников ZN.UA, главный аргумент отказаться от услуг ГКЗ состоит в том, что для оценки запасов необходимо привлекать специализированные компании, как это делается в некоторых странах. Мол, нужен международный аудит запасов. Допустим, но аудиторы должны иметь для оценки хоть какие-то данные! А если они сами закажут такое дорогостоящее мероприятие, то ни НАК, ни правительство не смогут его оплатить…

Ни Минэнергоугольпром, ни НАК "Нафтогаз Украины", ни Министерство юстиции пока публично не озвучили свою позицию, но ряд косвенных признаков указывают на то, что именно эти структуры выступают главными идеологами ликвидации Государственной комиссии Украины по запасам полезных ископаемых. Как уже было сказано выше, и Минюст, и Минэнерго выступили инициаторами отмены некоторых действующих документов, регулирующих работу ГКЗ.

Со своей стороны, в ГКЗ заявляют, что в мировой практике около 60 стран с развитой горной промышленностью (США, Китай, Индия, Россия и многие другие) так же, как и Украина, используют централизованную оценку запасов с привлечением независимых организаций для объективной оценки ресурсов и обеспечения достоверности запасов полезных ископаемых. В Украине указанные функции в полном объеме выполняет ГКЗ, в других странах - в полном объеме или частично выполняют госпредприятия (комиссии, комитеты, институты) и транснациональные компании.

Более того, ГКЗ имеет большой авторитет в среде международного сообщества геологов, а методики украинских специалистов широко применяются во всем мире. К примеру, последняя монография, разработанная специалистами ГКЗ, - "Национальные и международные системы классификации запасов и ресурсов полезных ископаемых: состояние и перспективы гармонизации" (2015 г.) переведена на английский и китайский языки. Именно в этих странах особое внимание уделяют запасам природных ресурсов и их оценке.

Следует добавить, что за двадцать с лишним лет работы ГКЗ не было претензий в ее адрес со стороны добывающих компаний, работающих в Украине. Руководство комиссии не является ставленниками ни одной из политических сил. То есть говорить о политических предпочтениях не приходится. Как госструктура, ГКЗ также не представляет большого интереса, поскольку государство с
2010 г. перестало ее финансировать. Существует комиссия за счет договорных работ, которые выполняют ее специалисты.

Ликвидация ГКЗ будет иметь серьезные последствия и в других областях, например, результаты геолого-экономической оценки месторождений полезных ископаемых, проводимой ГКЗ, использует налоговая для начислении налогов. Также по результатам геолого-экономической оценки и утверждения запасов полезных ископаемых определяется стоимость запасов, являющаяся базой для уплаты в бюджет общеобязательных платежей. Разрешение на добычу также предоставляется после проведения государственной экспертизы и оценки запасов ГКЗ.

Подвешенное состояние, в котором оказалась ГКЗ, негативно сказывается на всей отрасли. Очевидно, что блокирование работы комиссии со стороны Минюста и Минэнергоугольпрома может привести к серьезным негативным последствиям. Правительству необходимо в короткие сроки определить, кто и как будет вести подсчет запасов полезных ископаемых.

Готовы ли наши политики отдать учет недр на "аутсорсинг" иностранным компаниям, или все-таки можно найти компромиссное решение, которое позволит сохранить наработанный многолетний опыт отечественных геологов и одновременно внедрять передовые мировые практики в отрасли геологии?

Перечень зарубежных организаций и учреждений, занимающихся геолого-экономической оценкой запасов и ресурсов месторождений полезных ископаемых

1. США: Комиссия США по ценным бумагам и биржам (SEC) (инстанция, определяющая требования к поданной компаниями отчетности о запасах в сфере недропользования).

2. CRIRSCO (Committee for Mineral Reserves International Reporting Standards) - Комитет по международным стандартам отчетности о запасах твердых полезных ископаемых (объединяет региональные сообщества геологических объединений: JORC (Австралия), CIM (Канада), IMEC (Чили), PERC (Европа), NAEN (Россия), SAMCODES (Южная Африка), SME (США).

3. Общество инженеров-нефтяников (Society of Petroleum Engineers, SPE) - международная некоммерческая организация технических специалистов нефтяной промышленности.

4. Российская Федерация: Федеральное учреждение "Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых".

5. PERC (Pan-European Reserves and Resources Reporting Committee) - Всеевропейский комитет по отчетности о запасах/ресурсах.

6. Австралия: Объединенный комитет по запасам твердых полезных ископаемых (объединяет несколько профессиональных организаций: The Australasian Institute of Mining and Metallurgy (The AusIMM), Australian Institute of Geoscientists (AIG), Minerals Council of Australia, The Australian Securities Exchange (ASX), Financial Services Institute of Australasia, The New Zealand Stock Exchange).

7. Китай: Центр оценки минеральных ресурсов и запасов Министерства земель и ресурсов (Mineral Resources and Reserves Evaluation Center Ministry of Land and Resources).

8. Канада: Канадский институт горного дела, металлургии и нефти (Canadian Institute of Mining, Metallurgy and Petroleum).

9. Польша: Академия наук Польши (The Mineral and Energy Economy Research Institute of Polish Academy of Sciences).

10. Германия: Bundesanstalt fЯr Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR).

11. Республика Казахстан (РК): Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых Республики Казахстан (в структуре Комитета геологии и недропользования РК Министерства индустрии и новых технологий РК).

12. Кыргызская Республика (КР): Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (в структуре Государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам при правительстве КР).

13. Республика Таджикистан: Государственная комиссия Республики Таджикистан по запасам полезных ископаемых (в структуре Главного управления геологии при правительстве Республики Таджикистан).

14. Республика Беларусь (РБ): Республиканская комиссия по запасам полезных ископаемых (в структуре Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды РБ).

15. Республика Узбекистан (РУ): Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых (в структуре Государственного комитета РУ по геологии и минеральным ресурсам).

16. Грузия: Государственная комиссия по запасам Грузии (в структуре Национального агентства окружающей среды Грузии).

17. Норвегия: Норвежский нефтяной директорат (Norwegian Petroleum Directorate) (занимается оценкой запасов и ресурсов нефти в Норвегии).

18. Индия: Государственная геологическая служба Индии (The Geological Survey of India).

19. Южно-Африканская Республика: Южноафриканский институт горного дела и металлургии (The Southern African Institute of Mining and Metallurgy, SAIMM).

20. Армения: Агентство ресурсов полезных ископаемых.

21. Монголия: Министерство энергетики и природных ресурсов (Ministry of Mineral Resources and Energy) и др.