Макроэкономическая стабилизация или экономический рост? В поисках оптимального пути

Бюджет Украины-2016 еще верстается. Естественно, что в правительстве, парламенте и экспертной среде начались дискуссии относительно оптимального размера государства в экономике, то есть о фискальной модели, основах государственной политики в экономике и финансовой системе. Прежде всего, налоговая реформа, ведь если снижать налоговую нагрузку на бизнес через ставки налогов, то возникает дыра в бюджете, которую надо покрывать, уменьшая государственные расходы и/или увеличивая заимствования. А удастся ли закрыть дыру в бюджете, полагаясь на детенизацию экономики и активизацию бизнеса? Попробуем выяснить.

Позиция министра финансов

Министр финансов Украины Наталия Яресько в своей недавней статье, посвященной налоговой реформе (см. ZN.UA №42 от 6 ноября 2015 г., "Налоговая реформа: популизм, социализм или реализм?"), сформулировала следующие тезисы:

- уменьшение ставок налогов не является достаточной предпосылкой для возобновления инвестиций и экономического роста. Важнее концентрироваться на администрировании налогов;

- важнейшей основой для поступления инвестиций и роста экономики является макроэкономическая стабильность;

- на детенизацию надо надеяться, но не рассчитывать при планировании бюджета.

В целом размышления Наталии Яресько правильные. Сегодня действительно нужно концентрироваться на администрировании налогов, а не на их ставках, для повышения инвестиционной привлекательности Украины. Вместе с тем достаточно противоречивы замечания главы Минфина о том, что "важнейшей основой для поступления инвестиций и роста экономики Украины является макроэкономическая стабильность".

Не следует также закладывать ожидания от детенизации в поступления в бюджет, ведь они могут не оправдаться. Но на детенизацию нужно не надеяться, а действовать, внедрять успешные международные практики, такие, как фискализация, например.

Ставка на капитальные расходы?

В контексте будущего рассмотрения главных параметров бюджета-2016 и разных моделей налоговой реформы хотелось бы отдельно отметить государственные капитальные расходы и их потенциал для активизации экономического роста. Украине крайне необходимо фискальное пространство, чтобы провести структурные реформы. Ведь, к сожалению, украинская экономика очень неэффективна по сравнению с другими странами.

Наихудшее то, что процессы деиндустриализации, монополизации, потери научного потенциала, усиления морального и физического износа основных фондов прогрессируют, отбрасывая Украину на десятилетия назад по сравнению с развитыми странами.

Три типа фискальной политики

Всемирный банк диверсифицирует три основные фискальные стратегии в зависимости от рисков и условий кредитования.

Стратегия № 1. Программа, финансирующая относительно крупные государственные капитальные инвестиции в условиях достаточно большого фискального дефицита, может считаться программой с высоким риском/высокой отдачей. Примером такой фискальной стратегии являются азиатские "тигры" (Малайзия, Сингапур, Таиланд, Южная Корея).

Стратегия № 2. Когда правительство создает надлежащие условия для привлечения частных инвестиций, то такая стратегия будет относиться к категории "низкий риск/большая отдача". Такой путь выбрали центральноевропейские страны. Им это удалось, так как они уже находились на пороге вступления в ЕС. Это позволило привлечь крупные объемы частных инвестиций в национальные экономики упомянутых стран.

Стратегия № 3. Суть стратегии - в поддержании низкого уровня дефицита средств за счет относительно незначительных капитальных расходов. Она имеет низкий риск/низкую отдачу. По этому пути пошли страны, которые страдали из-за нехватки средств, были неспособны в достаточной степени рационализировать свои расходы и не имели предпосылок для внедрения эффективных программ государственного инвестирования.

Путь в никуда

Сегодня в Украине, очевидно, применяется третья из названных стратегий. Хаотичные, несистемные расходы на "самые горячие" проблемные нужды...

По большому счету, это путь в никуда, поскольку подобный процесс предопределяет постоянное затягивание поясов, экономию ради экономии. Происходит дальнейшая деградация промышленной и коммунальной инфраструктуры, закрытие производств, растет безработица. Чрезвычайно усиливается зависимость страны от внешних заимствований.

Реализация стратегии №2 в Украине выглядит маловероятной, поскольку сейчас нет благоприятной конъюнктуры, как в странах Центрально-Восточной Европы накануне их вступления в ЕС. И к тому же на Востоке Украине - война, увеличивающая риски для частных инвесторов в разы.

Следовательно, стоит обратить внимание на первую стратегию и исследовать ее шансы быть внедренной в Украине. По этому пути в свое время шли азиатские "тигры", которые из года в год наращивали государственные капитальные расходы. В различные периоды государственное инвестирование в этих странах составляло от 10 до 20% валового внутреннего продукта.

Например, в 1980-х годах государственные капитальные расходы в Малайзии составляли сначала 20% от ВВП, потом сокращались до 10%, а общий объем инвестиций остался на уровне 29%. И это в условиях дефицита текущего счета, который равнялся 11,6% от ВВП в среднем в течение 1981–1986 гг., большого дефицита бюджета (в 1981 г. - 22% от ВВП) и, соответственно, высокого уровня внутреннего и внешнего долга.

Украина, применяя сегодня третью стратегию, вряд ли может себе позволить тратить на капитальное инвестирование ежегодно 2–4% от общего объема ВВП. А необходимый нам общий объем капитальных инвестиций в 2016 г. для обеспечения экономического роста составляет по крайней мере 377,3 млрд грн, или 16,7 % от прогнозного ВВП на следующий год.

Как серые "мыши" стали "тиграми"

Откуда азиатские "тигры" брали деньги на инвестиции? В основном это были внутренние сбережения с высокой долей государственных средств, особенно в Сингапуре. Макроэкономическая стабильность соблюдалась, но в сложные моменты правительства применяли экспансивную фискальную политику.

Важную роль также сыграли внешние сбережения (нерезидентов). Поскольку инвестиции в основном направлялись на развитие торгового сектора, и экспорт увеличивался огромными темпами, то проблем с внешним долгом не было. Когда внутренние сбережения уменьшились, правительства этих государств предпочитали увеличивать внешние заимствования, чтобы не уменьшать объемы инвестиций.

Конечно, при применении этой модели в Украине надо обращать внимание и на другие аспекты, прежде всего, на уровень социальных расходов. В Украине, если рассматривать расходы относительно ВВП, они больше, чем во многих развитых странах с более качественными учреждениями. Чтобы их уменьшить и перенаправить соответствующие ресурсы на инвестиции в развитие, надо существенно пересмотреть подходы к социальному обеспечению населения и повысить эффективность текущих расходов путем усовершенствования их структуры и целевого использования. Для этого можно применить такие механизмы, как монетизация льгот и введение аудита социальных выплат. Также следует рассмотреть возможность внедрения накопительной пенсионной системы с параллельным развитием негосударственного социального страхования.

Именно эффективность государственных расходов должна быть центром внимания сегодняшних дискуссий.

Фискальная политика

В контексте бюджетной политики следует рассматривать снижение налоговой нагрузки на бизнес как инструмент содействия частным инвестициям и вместе с тем возможное уменьшение поступлений в бюджет.

Украина находится на 108-й позиции из 189 по показателю налогообложения индекса Doing Business-2015 Всемирного банка. Общая ставка налогообложения (процент прибыли) у нас составляет 52,9%. Наибольшая доля - налогообложение труда и социальные сборы (43,1%).

Уменьшение налоговой нагрузки стимулирует экономику, вместе с тем, конечно, надо помнить о том, что снижение налогов может привести к уменьшению поступлений, если надежды на детенизацию экономики и активизацию бизнеса не оправдались. Так, согласно расчетам Всемирного банка для Украины, в случае уменьшения, скажем, на 10% ставки обязательного сбора с фонда заработной платы снижаются поступления в большинстве сценариев на 5–9%, даже если количество работающих растет.

Поэтому уменьшение налогов должно проходить параллельно с внедрением эффективных методов детенизации экономики. Среди прочего в мире широко используются следующие методы:

- системы непрямого контроля с помощью системы оценки рисков, когда интеллектуальная система (программа) указывает на расхождения между данными, предоставленными однородными субъектами, выявляет и оценивает их (в Украине такая система есть, но она действует в ручном режиме и не учитывает значительного количества показателей);

- системы прямого электронного контроля с помощью фискализации (обязательство субъектов хозяйствования устанавливать устройства для считывания и анализа информации).

Такие системы позволят значительно повысить поступления в госбюджет в международной практике. В Украине внедрение подобной системы и одновременно уменьшение налоговой нагрузки могло бы быть компромиссом между властью, бизнесом и обществом.

Источники дополнительных инвестиций

Для мобилизации незадействованных денежных ресурсов, кроме традиционных инструментов заимствований, таких, как облигации госзаймов и валютных долговых бумаг, можно выделить диаспоральные облигации. В этом инструменте ставка делается в основном не на получение прибыли, а на патриотичные чувства выходцев из Украины. Эмигранты могут игнорировать финансовую стабильность, сосредотачиваясь на помощи своей стране. У этих облигаций, как правило, длительный срок погашения и невысокая доходность.

Эффективность такого пути получения дополнительных средств доказали в свое время Индия и Израиль. В первом случае удалось привлечь около 11 млрд долл., во втором - 25 млрд.

По данным МИД, украинская диаспора насчитывает около 12–20 млн человек, что равно приблизительно трети населения Украины. В 2014 г. частные денежные трансферты составляли 2,2 млрд долл., или 1,6% ВВП Украины. Если бы каждый инвестировал по крайней мере по 100 долл., то в год можно было бы привлечь 1,2–2 млрд долл. Этой суммы хватило бы на покрытие половины дефицита госбюджета-2016 (учитывая проект граничного объема дефицита на уровне 3,1 млрд долл. по курсу 25,4 грн/долл.).

***

Украина не может концентрироваться исключительно на макроэкономической стабильности, когда деградация основных фондов составляет около 80%. В сфере текущих расходов и поступлений в госбюджет следует работать над эффективностью их администрирования, использования и контроля. Кроме этого, надо мобилизовать экономически незадействованные денежные ресурсы и использовать их на проведение структурных реформ и развитие инфраструктуры.