НДС В УКРАИНСКО-РОССИЙСКОЙ ТОРГОВЛЕ: ПЛЮСЫ И МИНУСЫ ВОЗМОЖНОЙ ОТМЕНЫ

отделом Института мировой экономики и международных отношений НАН Украины

Д остигнутая между прези-

дентами Украины и России договоренность относительно отмены налога на добавленную стоимость во взаимной торговле вызвала достаточно громкий резонанс и широкую полемику. Это неудивительно, ибо вопрос этот по своим механизмам реализации и возможным последствиям - далеко не однозначный. Но удивительно то, что даже весьма компетентные специалисты, включая тех, кто постоянно твердит о чрезмерном налоговом бремени, подходят к этой неоднозначной проблеме упрощенно, манипулируя прогнозными цифрами относительно будущих бюджетных потерь Украины, полученными на основе весьма сомнительных, с научной точки зрения, методов расчета.

Договоренность об отмене НДС имеет как бы две стороны - формально-юридическую и экономическую. Со стороны правовой наиболее существенные возражения оппонентов отмены НДС сводятся к отсутствию у Президента Украины полномочий принимать решения по вопросу налогообложения вообще (это, по Конституции, - прерогатива Верховной Рады) и НДС, в частности (закон об НДС запрещает регулировать НДС международными договорами, так как относит его к внутренним налогам). Однако такая позиция критиков, видимо, страдает некоторой некорректностью.

Во-первых, президенты двух стран не подписали никаких документов об отмене НДС, а лишь выступили с соответствующей инициативой и дали соответствующие поручения правительствам двух стран относительно подготовки предложений. Ясно, что вопрос об НДС на российский импорт из Украины находится в компетенции российского президента, так как именно он и ввел этот налог своим указом

№ 1216 от 18.08.96 вопреки постановлению Верховного Совета РФ от 30.04.93 № 4912-1, устанавливавшему освобождение от НДС товаров государств-участников СНГ. Но практически это невозможно, ибо в таком случае усилилась бы асимметричность применяемых в Украине и России схем НДС - на этот раз в пользу Украины. Так что единственно реальным является такое решение, которое бы полностью гармонизировало режимы НДС в обеих странах. И здесь вполне можно и нужно найти быстрое решение. К примеру, путем внесения обоими президентами проектов изменений к действующим законам об НДС с просьбой рассмотреть их в первоочередном порядке.

Сложнее обстоит дело с другим правовым аспектом этой проблемы - международно-правовым. Речь идет о том, что и Украина, и Россия находятся в стадии переговоров о вступлении в качестве полноправных членов в систему ГАТТ/ВТО (Генеральное соглашение по тарифам и торговле/Всемирная торговая организация). Что, между прочим, обязывает не только к приведению своего законодательства относительно торгового режима в соответствие с требованиями этой самой ГАТТ/ВТО. На период ведения переговоров о вступлении страна, по существующим правилам, должна вообще отказаться от принятия любых не согласованных с руководством Всемирной торговой организации мер, затрагивающих ее торговый режим. Откровенно говоря, трудно себе представить, что известие об отмене НДС в украинско-российской торговле очень обрадует наших (да и российских) партнеров на этих переговорах и ускорит решение вопроса о членстве. Ибо такая отмена является серьезным отклонением от базового принципа ГАТТ/ВТО - принципа наибольшего благоприятствования.

Конечно, здесь как у Украины, так и у России отчасти есть формально-юридическое оправдание: их отношения регулируются не принципом наибольшего благоприятствования, а межправительственным соглашением о свободной торговле от 24 июня 1993 года (и соглашением о реализации режима свободной торговли от 8 февраля 1995 года), что предусматривается статьями ГАТТ. Однако, соглашения о свободной торговле, как правило, предусматривают отмену таможенных тарифов, а не внутренних налогов. В отношении последних принято оперировать категорией национального режима. Так что есть риск уплатить определенную цену в виде возможного замедления процесса принятия в ГАТТ/ВТО в случае полной отмены НДС во взаимной торговле.

Кроме того, принятие такого двустороннего решения неизбежно вызовет вопросы у других стран, с которыми у Украины и России имеются соглашения о свободной торговле. Так что рассматривать его вне многостороннего контекста вряд ли удастся.

О тмена НДС на импорт во

взаимной торговле не совсем вяжется и с закрепленными в законодательствах Украины, России нормами, устанавливающими равенство условий конкуренции для всех экономических субъектов, независимо от формы собственности и других признаков. Хотя эту проблему корректнее рассматривать не абстрактно, а в контексте конкретной ситуации, имеющей место в украинско-российском товарообороте, его структуры и уже применяемых льгот.

Сегодня в импорте Украины из России около 90% - это энергоносители, сырье и иные товары с незначительной добавленной стоимостью, имеющие производственное назначение и относящиеся к так называемому критическому импорту. По украинскому законодательству, даже после введения НДС на импорт эта продукция продолжала пользоваться льготным режимом. И по новому закону об НДС (с изменениями от 11.09.1997 года, внесенными в пункт 11.5), «ввоз товаров критического импорта для отечественного производства (кроме их ввоза на условиях переработки давальческого сырья) в момент пересечения таможенной границы до 1 января 1999 г. осуществляется без оплаты налога на добавленную стоимость». Сделано это в интересах национальных товаропроизводителей Украины, дабы дать им время для адаптации к условиям полноценной рыночной конкуренции. В случае же взимания в полном объеме налогов они отнюдь не улучшили бы свои конкурентные позиции. Полное формальное равенство, полная нейтральность режима регулирования торговли в условиях проводимой структурной перестройки производства с ее объективно повышенными затратами вместо того, чтобы содействовать развитию конкуренции на внутреннем рынке, фактически поставили бы национальных производителей Украины в совершенно неравные условия конкуренции с зарубежными фирмами - в силу технологически предопределенного преимущества последних в области энерго- и материалоемкости производства. И, скорее всего, указанный срок «1 января 1999 г.» придется продлять, т.к. завершить коренную технологическую модернизацию к этому времени никак не удастся.

В этом отношении Россия находится в явно отличающейся ситуации: только 10% импорта из Украины (технологическое оборудование и спецтранспорт) сегодня подпадает под налоговые льготы. Так что снятие НДС, даже при уменьшившихся в 1997 году объемах украинского экспорта в Россию, может затронуть поставки в объеме примерно 5,5 млрд. долл. США.

Т аким образом, каково бы

ни было значение формально-юридических аспектов вопроса, главным здесь остается все-таки вопрос экономический: что принесет сторонам этой договоренности затея с ликвидацией НДС? Его следует анализировать многомерно, с позиции как кратко-, так и долгосрочных экономических эффектов. При этом следует учитывать, что эти эффекты могут быть различными в разных областях - собственно внешнеторговой, фискальной, валютно-финансовой, производственной. Более того, совокупные (общестрановые) эффекты будут неравномерно (иногда и с разным знаком) распределяться среди экономических агентов, стимулируя структурные изменения, что также должно быть учтено.

Теоретически и практически давно доказано, что отмена налогов является фактором, способствующим торговле. Порождая новые торговые потоки в силу изменения относительных цен и улучшения ценовой конкурентоспособности экономических агентов обеих стран (в экономической литературе этот эффект получил название «создание торговли» - от англ. trade creation), он, в конечном счете, при прочих равных условиях будет способствовать валовому росту производства и, следовательно, расширению общей налоговой базы государственного бюджета, укреплению фискальной стабильности.

Однако здесь есть, по крайней мере, два важных «но». Первое связано с тем, что снижение налогов не только «создает торговлю», но и вызывает отклонение общих торговых потоков двух стран в сторону их взаимных связей (эффект «отклонения торговли» - от англ. trade diversion). При этом реально возникновение ситуации, когда в силу искусственно созданных взаимных конкурентных преимуществ общая структура торговли страны станет удаляться от оптимальной, поощряя сохранение относительно устаревших и недостаточно конкурентоспособных (за пределами двусторонних связей) производств вместо стимулирования их технологической модернизации. Вообще любая страна в долгосрочном аспекте всегда платит качеством своего экономического потенциала за искажение конкурентной среды, а выборочное (не универсальное) снижение налогов - это и есть способ корректирования условий конкуренции. Эта угроза, безусловно, значительно сильнее для Украины, с ее экономической гиперзависимостью от России, чем для российской экономики (так, в 1996 году, по данным Минстата Украины, экспорт в РФ составлял 38,7% совокупного вывоза, а импорт - 48%, тогда как доля Украины во внешней торговле России 1996 года значительно меньше: 13,8% по импорту и 9% - по экспорту).

Второе «но» связано с особенностями структуры спроса и предложения торгующих стран. Для того чтобы полностью реализовать возможности «создания торговли», нужно иметь достаточную эластичность производственного потенциала, его способность наращивать выпуск продукции и услуг в нужном для страны-партнера ассортименте. И, кроме того, нужно, чтобы в благоприятном направлении менялась структура потребительских преференций в обеих странах. В этом отношении имеются определенные сомнения. Ведь угнетенный характер инвестиционной деятельности в обеих странах, деградация их инновационной активности при существенно изменившейся в сторону развитых стран Запада структуре потребительских преференций делают весьма проблематичным для основной массы товарной номенклатуры не только существенное наращивание взаимных поставок, но даже их сохранение на прежнем уровне.

Так, в частности, имеются многочисленные признаки исчерпания экспортного потенциала как в Украине, так и в России. Чего лишь стоят тенденции в нефтяной области: за последние пять лет производство нефти в России уменьшилось вдвое; только в 1996-м поставки нефти из России в Украину сократились в натуре, согласно данным таможенной службы России, на 37,8%, а нефтепродуктов (по стоимости) - на 32,8%.

Таким образом, есть серьезная опасность того, что, создав определенный дополнительный ресурс для выживания предприятий обеих стран в кратковременном периоде, обе стороны могут пострадать в более долговременной перспективе из-за ослабления стимулов к модернизации. Если, конечно, не будут задействованы компенсирующие - внутренние и международные - механизмы содействия росту конкурентоспособности национальных товаропроизводителей. В частности, в рамках разрабатываемой долговременной Программы экономического сотрудничества Украины с Российской Федерацией на 1998-2007 годы, включая меры по содействию развитию взаимных кооперационных связей, развитию взаимодействия научно-исследовательских учреждений, облегчению условий формирования мощных транснациональных корпораций, способных эффективно противостоять западным ТНК и т.д.

Ч то касается фискальной

стороны вопроса об отмене НДС, то здесь, наоборот, слабым местом выступают как раз краткосрочные эффекты. В чем нельзя не согласиться с противниками налоговой договоренности. В частности, остается неясным, что делать с уже находящимися на рассмотрении парламентов обеих стран проектами бюджетов на 1998 год, в которых учтены доходы от НДС в российско-украинской торговле. В случае отмены налога эти проекты придется либо отзывать для доработки (что вряд ли приемлемо как для Украины, так и для России), либо срочно предлагать законодательной власти компенсирующее увеличение налогов по другим направлениям - что также проблематично и с юридической, и с экономической, и с политической точек зрения, учитывая и без того критически высокий уровень налогов в обеих странах и непопулярность идеи роста существующих или введения новых налогов. Наконец, третий возможный вариант - не компенсировать потерянные доходы вообще - неприемлем как в аспекте макроэкономическом (дефициты госбюджета в обеих странах и без того являются одним из важнейших дестабилизирующих факторов), так и выполнения Украиной и Россией их обязательств перед международными финансовыми организациями и странами-кредиторами.

Наконец, важное значение имеют и возможные структурные эффекты возможной ликвидации НДС в украинско-российской торговле. Ликвидация российского экспортного НДС, безусловно, выгодна Украине во всех отношениях. Она может вызвать своеобразный мультипликационный эффект, ибо издержки на закупку энергоносителей - не только важнейший компонент издержек производства во многих отраслях энергоемкой украинской экономики. Они также являются важнейшей статьей внешних платежей страны, фактор ее постоянного внешнего неравновесия и ограничения ресурсов, необходимых для структурной трансформации. К примеру, только в 1996 году Россия, сократив на 3,2% поставки газа в Украину, нарастила за счет увеличения цены продажи стоимость этих поставок на 52,6%, или до

4,1 млрд. долл. США. Уже сегодня наша страна вынуждена повышать долю энергоносителей во взаимной торговле до немыслимо высокого уровня - 67-70% (последняя цифра относится к итогам торговли за 8 месяцев 1997 года). Высвобожденные через уменьшение импортных цен средства могли бы послужить источником роста инвестиций в машины и оборудование, технологическую модернизацию, не говоря уже об источниках погашения долгов по заработной плате и социальным выплатам. И это, пожалуй, главный аргумент в защиту этой идеи.

Даже если бы отмена импортных НДС оборачивалась для Украины минусом, была лишь ценой, которую запрашивает Россия в лице ее президента за отмену экспортного налога, уже одно это обстоятельство безусловно крупного выигрыша от ликвидации экспортного НДС должно было бы заставить считать плюсы и минусы, а не с порога отметать идею налоговой сделки вообще.

П ри более внимательном

рассмотрении этой проблемы можно заметить следующее.

Во-первых, существует область взаимоотношений, где отмена импортных НДС имеет безусловно положительное значение. Это область кооперационных поставок. Ведь до 70% всех кооперационных связей украинских предприятий сегодня «завязано» на Россию. Стимулирование оборота в рамках международных кооперационных систем однозначно требует, чтобы объектом налогообложения был финальный, а не промежуточный продукт. Хотя логичнее было бы эту проблему решать все же в отдельном контексте - в рамках выполнения Россией соответствующего Ашгабатского соглашения стран СНГ от 23 декабря 1993 года.

Во-вторых, по большинству товарных позиций, по которым российский импорт («некритический импорт») облагается НДС, утрата позиций на украинском рынке началась не с введением Украиной НДС на импорт в 1994 году, а раньше - сразу же после распада СССР. Именно тогда использование Украиной либерального импортного режима резко усилило для российских товаров (например, для легковых автомобилей, бытовой техники, изделий легкой промышленности и др.) конкуренцию на украинском рынке и массовую переориентацию украинских потребителей. Причем для машинно-технической продукции этот сдвиг был вызван прежде всего неценовыми факторами. И вряд ли даже 20% удешевление этих товаров на украинском рынке способно обратить вспять эту тенденцию. Так что опасения, будто в условиях отмены НДС на импорт более мощные российские производители подавят украинских, вряд ли имеют в ближайший период достаточные основания в отношении этой группы товаров. При неизменности технического уровня, качества товаров и российские, и украинские производители будут и дальше подавляться действительно более конкурентоспособными производителями из-за пределов СНГ.

В-третьих, аналогичные процессы наблюдались и в России относительно многих товаров украинского происхождения. Однако следует учесть, что традиционная специализация Украины на производстве товаров продовольственной группы и металлургической продукции (в структуре украинского товарного экспорта в Россию в 1997 году это примерно 24% и 26% соответственно, в экспорте товаров и услуг доля этих двух групп составляет в сумме более 27%) менее подвержена влиянию неценовой конкуренции, особенно в условиях ограниченной покупательной способности многих групп российских потребителей. Тем более что российский продовольственный рынок на 50% наполняется из-за рубежа и вряд ли эта зависимость может быть существенно ослаблена в ближайшие годы. Так что, по крайней мере в краткосрочной перспективе, освобождение украинского продовольственного и металлургического экспорта от НДС может способствовать определенному увеличению реализации на территории России и выравниванию украинско-российского торгового баланса.

К стати, мало обращается

внимания на то, что за 8 месяцев 1996 года, предшествовавших введению Россией экспортного НДС, у Украины с этой страной сложилось активное торговое сальдо в размере 84,7 млн. долл. США, а после введения НДС на экспорт в Украину, начиная с октября 1996-го в среднем за каждый месяц наша страна теряла на российском направлении экспорта около 190 млн. долл. Так что по итогам 8 месяцев уже 1997 года плюс сменился глубоким минусом - в размере почти 1,2 млрд. долл. И не служит ли это мощным рычагом, давящим в сторону понижения курса украинской валюты и выхода ее за пределы объявленного валютного коридора?

Нельзя не видеть, что в 1997 году по многим позициям украинского экспорта в Россию произошел настоящий обвал: за 8 месяцев вывоз снизился по подсолнечному маслу на 78%, сахару - 63%, спирту разной крепости - от 89 до 98%, маслу сливочному - 78%, зерновым - 91%, прокату черных металлов - 55%, ферросплавам - 29%, трансформаторам - 44%, тракторам и автомобилям - 56%, узлам и частям к локомотивам - 81%, лакам и краскам - 64%, пластмассам - 61%. Так держать?... И при этом всерьез говорить о макроэкономической стабилизации? Как же совместить такие потери на основном для Украины зарубежном рынке сбыта при ограниченности внутреннего спроса с идеями о наступлении экономического роста?

Перечень проблем и противоречий, возникающих в связи с возможной отменой НДС в украинско-российской торговле можно при желании продолжить. Но и уже сказанного достаточно, чтобы понять одну простую вещь. В этом вопросе скрещивается множество плюсов и минусов, множество противоположных интересов. И, конечно, здесь как нигде справедливо правило: «Семь раз отмерь - один отрежь». Однако делать это нужно профессионально, а не в запале политико-идеологической риторики. И не превращать эту проблему в заложницу политической борьбы в преддверии приближающихся парламентских выборов.