ЛЕГЕНДЫ И МИФЫ НОВОЙ УКРАИНЫ

Бюджетная война, или Страсти вокруг власти

в ориентировочной повестке дня Верховной Рады на 24 апреля значилось принятие во втором чтении закона о государственном бюджете страны. Однако, как любили говаривать раньше, «жизнь вносит коррективы в наши планы»: уже ясно, что в бюджетных баталиях и в апреле точка поставлена не будет. Что же будет? Мы предлагаем вниманию читателей статью народного депутата Александра Ельяшкевича.

хочу рассказать о нескольких мифах, занявших прочное место в массовом сознании. Итак, миф первый: бюджет находится в Верховной Раде и более того - в декабре принят в первом чтении. Вынужден разочаровать: такого решения не принималось. Что же касается постановления по бюджетному процессу, которое проголосовано в конце прошлого года, то оно было компромиссным; депутаты прекрасно понимали, что в таком виде бюджет принимать нельзя - во-первых, он консервирует в прежнем виде налоговую систему, во-вторых- сохраняет старые принципы перераспределения бюджетных ресурсов, в-третьих - во многих вопросах противоречит действующей Конституции, принятой 28 июня 1996 года. То есть бюджета, принятого в первом чтении, просто не существует.

Правда, единого мнения на сей счет нет. Половина сессионного зала думает, что бюджет в первом чтении принят - в этом их убедил Александр Александрович Мороз, другая половина уверена, что не принят. Но это уже никого не волнует по одной простой причине - его все равно необходимо отзывать, так как с момента подачи сентябрьского проекта, а также его измененного, ноябрьского, варианта существенно изменилось налоговое законодательство Украины, в первую очередь в связи с принятием изменений к закону о системе налогообложения.

Когда данный законопроект принимали, никто и не думал, что он станет серьезным шагом в проведении налоговой революции. Вокруг изменений в системе налогообложения не ломались копья, не было шумихи в средствах массовой информации - и все же очень тонкая прослойка реформаторов в Верховной Раде сумела пройти по грани компромиссов, сделав в этом законе конкретные шаги к уменьшению налогового бремени. Пусть незначительные, пусть не такие, которые нас могли бы устроить, они все же показали направление пути. Парламент отменил сумасшедшие цифры отчислений на дорожное строительство, кстати, экономически абсурдных и во многом тратившихся не по целевому назначению (1,2% от валового оборота, то есть фактически ВВП, и 7% от реализации горюче-смазочных материалов). Отменил экономически абсурдный принцип формирования фонда занятости за счет абстрактных отчислений от фонда оплаты труда в размере 2%, отменил отчисления в фонд охраны труда, а также в массу министерских и ведомственных фондов. Был введен принцип обязательности уплаты только по тем видам налогов, которые перечислены в законе о системе налогообложения. Объявлено, что задолженность по налоговым сборам, которые уже не являются обязательными, списывается с предприятий и не подлежит оплате. Продекларирован принцип пенсионного страхования и социального страхования, что фактически открыло дорогу серьезному реформированию в этих вопросах, а ведь без него говорить о каких-то серьезных изменениях в экономической политике очень сложно. То есть тот «джентльменский набор», который удалось протащить в данный закон в порядке компромисса, на мой взгляд, являлся серьезной подвижкой революционного характера.

Конечно, была б моя воля, я бы гораздо уменьшил общее количество налогов и размеры их ставок, не вводил бы экономически абсурдные, на мой взгляд, отчисления в инновационный фонд, массу местных налогов. Но даже и без всего этого тенденция наконец проявилась: от 36 - суммарного количества государственных и местных налогов и сборов - мы перешли к 34. Казалось бы, ну что такое на два вида налогов меньше? Однако это вызвало такую бурю, всплеск таких страстей не только в сессионном зале, но и в Кабинете министров, президентской администрации. Стала понятней знаменитая фраза одного из высших должностных лиц государства: мы думали снижать налоговое бремя, но нельзя же это намерение понимать настолько буквально...

Президент долго не подписывал закон о системе налогообложения. Однако после сильного давления, оказанного группой «Реформы», парламентской комиссией по финансам и банковской деятельности, Украинским союзом промышленников и предпринимателей, массой других организаций, он сделал такой тонкий ход: закон все-таки подписал, но сразу же написал замечания к нему, в которых просил вернуть отчисления на дорожное строительство, в фонд занятости и т.д. Фактически мы увидели: несмотря на многочисленные заявления, никто не собирается уменьшать количество видов налогов в нашей стране.

Еще раньше начал бить тревогу премьер-министр: он сразу же направил в Верховную Раду требования вернуться к отчислениям в фонд занятости. А потом проявил все свои недюжинные способности в выбивании необходимого ему изменения в закон - возвращения отчислений на дорожное строительство.

Почему именно дорожное строительство, даже не фонд занятости? Николай Васильевич Гоголь в свое время говорил, что нас отличают две вещи - это дураки и дороги. Мало что изменилось с тех пор. Ну а если серьезно... Павел Иванович, как премьер деловой, умеющий тонко чувствовать, где и как взять финансовые ресурсы для определенных целей, естественно, не мог отказать своему правительству в таком серьезном финансовом источнике, как отчисления на дорожное строительство. Весь механизм формирования соответствующего фонда был настолько непрозрачен и предоставлял такую массу возможностей перекачивать «дорожные» деньги на другие цели, что, затронув его, Верховная Рада фактически вторглась в сферу интересов монополистов.

Никто и думать не хотел о том, что создание дорожного фонда на принципиально новой основе способно быстро решить массу проблем. Во-первых, создания конкуренции на этом рынке: те же частные структуры или иностранные инвесторы могли бы гораздо дешевле и качественнее строить или ремонтировать дороги. Во-вторых, этот источник дал бы возможность задействовать на строительстве дорог временно свободную рабочую силу, как это делали в период серьезных кризисов на Западе, в том числе в Соединенных Штатах Америки. В-третьих, мы бы пришли к механизму, когда за пользование дорогами платит тот, кто ими реально пользуется. Все эти моменты совершенно не интересны нашей клановой верхушке, успешно завершающей строительство государственно-монополистического капитализма, потому что не вписываются в ее схемы. ведь за этим шагом по уменьшению налогового бремени могли последовать и другие реальные шаги по реформированию налоговой системы, созданию нормальной системы функционирования наших финансовых институтов.

Президент и правительство заинтересованы в снижении налогового бремени? На мой взгляд, это миф второй. И чтобы убедиться в этом, достаточно вспомнить шаги нынешнего и прошлых правительств, нынешнего Президента в его (налогового бремени) усилении: противодействие парламенту в снижении налога на добавленную стоимость с 28 до 20 процентов, указ Президента о введении обязательного 5-процентного налога с оборота в фонд энергоносителей, создание фонда поддержки топливно-энергетического комплекса, куда предусматривалось направлять 15 процентов от розничной продажи бензина. Или, например, последняя идея Президента, высказанная на совещании в Государственной налоговой администрации, - о необходимости введения нового вида налога - 3 процентов с продаж - для финансирования школ. То есть за действиями Президента и правительств просматривается закономерность: на словах - все за снижение налогов, на деле - только не сейчас.

Здесь есть масса сдерживающих факторов. Прежде всего, все они заинтересованы в существовании системы, когда одна категория налогоплательщиков платит абсолютно все налоги, а другая, привилегированная, приближенная к исполнительной власти, - практически не платит вообще. Понятно, о ком речь. Кроме того, существование системы высоких налогов делает в принципе абсурдным законопослушание наших граждан, предпринимателей. А значит, глубокий слой чиновничества будет эту систему всеми правдами и неправдами сохранять, дабы не утратить право на дополнительный и очень серьезный источник существования, не проходящий ни по одной ведомости на зарплату.

Еще один очень важный момент связан с политикой. Люди прекрасно понимают, что те или иные политики у нас так или иначе связаны с определенными структурами. Если структуры работают в тени, то очень легко собирать на них компромат и впоследствии дирижировать этими политиками, в нужный момент указывая, как необходимо сказать или проголосовать. Фактически нынешняя система настолько универсальна, жизнеспособна, она настолько устраивает власть, что ее стабильность на сегодня, к сожалению, обеспечена - и отсутствием серьезной политической воли к реформированию у высших должностных лиц государства, и устойчивым отношением к этой системе многочисленной армии чиновничества. То есть миф второй - о том, что кто-то из высших лиц в нашем государстве собирается снижать налоги, -является просто мифом.

А вот будут ли снижены налоги реально? Я думаю, что объективно система может быть изменена в сторону снижения налогового бремени, но это произойдет не ранее 1999 года. Когда придет новый состав Верховной Рады и когда Президент, если он захочет переизбираться на новый срок, вынужден будет пойти на эти меры. Поэтому шансы у нас есть. Вопрос только, доживет ли наша экономика до 1999 года. А на сей счет у меня имеются серьезные сомнения.

Миф третий - о том, что налоговая реформа должна пройти быстро, в течение одного дня или одной ночи, и что она должна идти путем революционных скачков, революционных изменений в механизмах налогообложения. В нашем молодом, но достаточно преуспевшем по части налоговых реформаций государстве (мы их уже столько пережили!) люди, связанные с бухгалтерским учетом, каждый раз с содроганием слушают выступления о том, что надо изменить налоговую базу, надо что-то по-новому начислять и т.д. На мой взгляд, гораздо проще и правильнее было бы резко уменьшить количество существующих налогов и их ставки, но самое главное - убрать совершенно неоправданные льготы, чтобы фактически свести к минимуму потери бюджета в первый период. Безусловно, такая налоговая система носила бы отпечаток переходности, потому что нам все равно придется переходить к нормальной, цивилизованной системе бухгалтерского учета, другим апробированным в мире механизмам. Но это следует делать постепенно.

Однако по этому пути никто не пошел. Почему? Ответ прост: вокруг налогов разгорается очередная политическая игра. На вооружении в ней миф четвертый - есть кто-то плохой, в данном случае парламент, который мешает проведению налоговой реформы. Особенно же ужасна комиссия по вопросам финансов и банковской деятельности, она является тормозом этих процессов... Хотя если бы налоговые законопроекты были приняты в том виде, в котором они подаются правительством, и сразу же вошли в действие, мы бы получили ситуацию, аналогичную той, которая возникла после принятия закона о патентовании. Когда один налоговый документ смог вывести на улицу тысячи людей.

Один «пакетный» закон - о налоге на добавленную стоимость - уже принят. Но я не разделяю восторгов по этому поводу. Да, в целом документ получился нормальный, хотя лично мне он по многим показателям не нравится. Прежде всего - резко завышена ставка налога на добавленную стоимость и есть льготы, которых бы следовало избежать. Если бы ставка НДС была хотя бы 12 процентов, то можно было бы говорить о том, что этот налог сделает свое дело - введет экономику в легальное русло, обеспечит серьезные поступления в бюджет. На сегодняшний же день ставка налога на добавленную стоимость составляет 20 процентов. И дело даже не в том, что она относится к наиболее высоким в мире. Она для нашей страны неприемлема в силу того, что проконтролировать бюджетные затраты практически невозможно.

Налогоплательщики убеждены - и для этого, увы, имеются основания, - что сколько бы они ни заплатили в бюджет, эти деньги будут разворованы теми или иными государственными чиновниками. И, к сожалению, это правда. Более того, бюджет никто у нас всерьез не воспринимает и бюджетные затраты еще очень долго контролировать не собирается. А если бы собирались, то не возникла бы такая уникальная ситуация, как совмещение постов руководителя бюджетной комиссии Верховной Рады и руководителя Государственной налоговой администрации, кстати, органа, созданного по указу Президента и, на мой взгляд, явно противоречащего положениям Конституции и закону Украины о налоговой службе.

Сейчас стало принято говорить, что непринятие бюджета - это катастрофа для страны. По моему глубокому убеждению, это не совсем так. Бюджет не является самоцелью, он не является тем самодостаточным документом, который регулирует все отношения в государстве. Бюджет может решать несколько проблем, в частности бюджетного дефицита, которая напрямую связана с инфляцией, вопросами денежно-кредитной политики, а также вопросы финансирования регионов, каких-то социальных программ. Да, это важно, но, на мой взгляд, все-таки вторично по отношению к вопросам функционирования хозяйствующих субъектов. Поэтому гораздо большей катастрофой для страны является иное: непринятие решений по существенному изменению режима предпринимательской деятельности и, в частности, по снижению налогового бремени для предприятий. В этом плане гораздо более серьезными документами являются налоговые законы и Гражданский кодекс, к принятию которого парламент еще не приступил.

Я очень пессимистично смотрю на нынешний процесс. На показную борьбу вокруг бюджета между премьер-министром и председателем Верховной Рады (на самом деле там чувствуется спайка и взаимная поддержка, четко работающая на стратегические политические цели 1998 года...). Меня серьезно беспокоит нежелание премьера рассматривать закон о платежах на территории Украины. Председатель бюджетной комиссии, он же председатель государственной налоговой администрации заявляет, что закон о платежах делает невозможной задачу сбора налогов. Но я бы уточнил: делает невозможным фискальный, внесудебный механизм взаимоотношений налоговой администрации с субъектами предпринимательской деятельности. В том виде, в котором закон существует сейчас, после серьезной доработки, он закладывает нормальную основу с тем, чтобы возникающие споры решались в судебном порядке. Как того, кстати говоря, требует Конституция. (Однако «абстрактные» требования Конституции для конкретного геолога, к сожалению, не всегда понятны.)

На сегодняшний день никто всерьез и не приступал к реформированию бюджетного процесса. Ни в бюджетной комиссии парламента, ни в Кабинете министров нет реального представления, как же будут реализованы на практике статьи 142-143 Конституции, согласно которым за каждым конкретным бюджетным уровнем должны быть закреплены конкретные налоги. В результате мы можем окончательно потерять 1997 год и в этом плане...

Удастся ли разорвать заколдованный круг? Для этого необходимо, как минимум, чтобы люди, у которых должна появиться политическая воля, четко определились, чего же они хотят.

Пока же исполнительная власть, стремясь снять с себя ответственность, успешно внедряет в общественное сознание самый главный миф сегодняшнего дня: «Мы готовы выплачивать задолженность по зарплате, но отсутствие бюджета на 1997 год не дает нам этой возможности». Нагнетание массового психоза зашло так далеко, что этот миф мгновенно овладел огромными массами людей, месяцами не получающими заработанных денег. Фактически являясь главными кредиторами правительства, они постепенно переключают свой праведный гнев на парламент и наивно полагают, что строчка в будущем принятом бюджете гарантирует им получение своих прошлых зарплат.

Те, кто внедряет этот миф как неотъемлемый элемент политической интриги, даже и не задумываются, что после его развенчания все властные институты окончательно подорвут свой авторитет. Или на этот случай заготовлены новые мифы?

Легендами и мифами можно, конечно, на время успокоить озабоченный электорат, затуманить голову международным финансовым институтам, но реалии нашей экономики уже давно устали от перманентных показных деклараций и ждут конкретных действий. Или легенда о тех властных мужах, которые хотят, но не могут, окажется правдой?