Конкуренция в Украине: миф или реальность?

Возможно, граждане Украины и не разбираются в законодательных тонкостях осуществления в нашей стране конкурентной политики, но ведомство, проводящее эту самую политику, никогда особой популярностью даже среди экспертов не пользовалось. Деятельность Антимонопольного комитета очень часто вызывает противоречивые оценки.

Мы можем вспомнить ту неторопливую основательность, с которой специалисты АМК подключались к решению проблем сахарного кризиса. Достаточно сказать, что вывод о наличии сговора между операторами рынка был вынесен очень оперативно — спустя всего восемь месяцев после обострения на рынке, грозившего перерасти не только в экономический, но и в политический кризис.

Мы обязаны не забывать о позиции, занятой комитетом в период создания «Укргазэнерго» — компании, приложившей руку к нынешнему банкротству НАК «Нафтогаз Украины». Так вот, «путевку в жизнь» «Укргазэнерго» подписали в АМК. И подписывали, надо понимать, не без удовольствия, склоняясь перед весомостью «неопровержимых аргументов».

То обстоятельство, что «Мы с Богом и Украиной», дает нам право не разделять политические воззрения главы Антимонопольного комитета, члена Партии регионов Алексея Костусева, с которым, как известно, «Бог и Россия». Однако было бы неправильно только поэтому отмахиваться от многих здравых мыслей и полезных рекомендаций, сформулированных известным экономистом за годы работы на депутатском и «антимонопольном» поприще.

26 июня исполнилось пять лет с момента моего назначения председателем Антимонопольного комитета Украины. Одновременно я заканчиваю работу на этой должности в связи с избранием народным депутатом Украины. Можно было бы, подводя итоги личной пятилетки, сыпать цифрами, сообщая о количестве прекращенных нарушений, рассмотренных дел, наложенных штрафов. Однако, в отличие от Людовика XIV, я не считаю, что «Комитет — это я», и не хочу в связи со своим переходом в Верховную Раду отчитываться о его деятельности. Гораздо полезнее будет поделиться некоторыми наблюдениями о конкурентной политике в нашей стране.

Слово «конкуренция» сегодня в Украине на слуху. Практически все, независимо от политических симпатий, призывают ее развивать и защищать, а также бороться с ее антиподом — монополизмом. Правда, в оценках того, насколько развита у нас конкуренция, часто преобладают эмоции. Монополизм у нас сплошь и рядом рассматривают как причину всех экономических бед общества, а поскольку таких бед много — делается вывод: «Украинская экономика крайне монополизирована». Может быть, и в самом деле конкуренция в Украине — это миф?

Антимонопольный комитет Украины (АМК) совместно с Институтом экономики и прогнозирования НАНУ подготовил аналитический доклад «Конкуренция в Украине», в котором проанализировано состояние, тенденции и проблемы ее развития. Все желающие могут ознакомиться с ним на сайте Комитета (amc.gov.ua/інформаційні матеріали/брошури). Один из выводов доклада таков: сейчас в Украине чуть больше половины товаров и услуг производятся в условиях значительной конкуренции, примерно одна десятая — при отсутствии либо практическом отсутствии конкуренции, остальные (около 35%) — в условиях умеренной конкуренции.

Много это или мало? В наиболее развитых странах в условиях значительной конкуренции производится более 80% товаров и услуг, а при отсутствии конкуренции — около 2%. Наша же сегодняшняя картина в целом соответствует тому, что наблюдалось в экономике США в 30-е годы ХХ века. Это неплохо, учитывая, какой была наша экономика еще полтора десятилетия назад. В то же время очевидно: мы отстаем, и притом более чем на полстолетия.

Итак, поле для деятельности по укреплению и развитию конкурентных отношений в нашей стране более чем обширное. Только «возделать» его можно лишь согласованными усилиями всего общества, всех государственных органов. К сожалению, между заявлениями и декларациями в пользу конкуренции и реальными делами есть существенный разрыв.

Один из ветеранов АМК рассказал мне любопытный случай. Лет десять назад по облгосадминистрациям было разослано поручение Кабмина — представить Комитету предложения по демонополизации региональных рынков. Из одной области пришел ответ: «Облгосадминистрация рынками не занимается, рынки относятся к компетенции облсовета». Работники уважаемого учреждения, отвечающего, среди прочего, за развитие экономики области, по простоте душевной решили, что речь идет о продуктовых и вещевых базарах…

В период моей работы таких казусов уже не было, рыночную терминологию в госорганах усвоили. Но понимание, что же такое конкуренция и как ее развивать, у многих чиновников по-прежнему отсутствует. От коллег из других ведомств приходилось слышать: развитие конкуренции — это дело АМК, наши задачи — развивать производство и пополнять бюджет. Но дело в том, что конкурентной политики, отдельной от промышленной, аграрной и т.п., нет и быть не может. Есть либо проконкурентная экономическая политика в соответствующих отраслях, либо безразличная к вопросам конкуренции, а то и просто антиконкурентная.

С проявлениями последней Комитету, к сожалению, приходится сталкиваться постоянно. За 2000—2005 годы нами выявлено и прекращено более 3,7 тыс. действий государственных органов, которые квалифицировались, как нарушения законодательства о защите экономической конкуренции. Просто поражает изобретательность, с какой чиновники создают преимущества «нужным людям», одновременно «перекрывая кислород» их конкурентам. Один из сельских советов угрожал жителям штрафами и отключением газа в случае сдачи молока «не тому» заготовителю, в другом районе местная администрация поручила предприятию электросетей отключить холодильник заготовителя-«чужака». Многие примеры чиновничьей «смекалки» выглядят комически, но все вместе они приводят к тому, что равенство условий конкуренции на наших рынках является исключением.

О важности этой проблемы в Украине свидетельствуют данные опросов, проводимых специалистами Международной финансовой корпорации (МФК). Главными препятствиями для бизнеса предприниматели считают нестабильность законодательства, коррупцию и политическую нестабильность. Четвертый по значимости фактор — неравные условия конкуренции: 61% опрошенных в 2003 году рассматривали их как серьезное препятствие для ведения бизнеса.

О том, насколько «достали» многих предпринимателей конкуренты, действующие в привилегированных условиях, еще более наглядно свидетельствуют результаты опроса, проведенного МФК в 2005 году. 24% руководителей предприятий готовы… платить дополнительные налоги за создание равных условий конкуренции!

Решение данной проблемы существенно осложняется тем, что неравенство условий конкуренции далеко не всегда связано с противоправными действиями государственных органов или их должностных лиц. Нередко привилегированное положение отдельных предприятий является следствием субсидий, налоговых льгот, предоставленных на вполне законных основаниях. Только их конкурентам от этого не легче!

Эта проблема существует во всех рыночных экономиках. Поэтому во многих странах действуют мощные законодательные и организационные механизмы, позволяющие минимизировать отрицательное влияние государственной помощи субъектам хозяйствования на конкуренцию. Наиболее эффективная система контроля за такой помощью создана в Европейском Союзе. Там государственная помощь на сумму более 100 тыс. евро, за исключением четко определенных исключений, может быть предоставлена только с предварительного разрешения Еврокомиссии. В период подготовки к вступлению в ЕС в Польше, Румынии, Латвии, Литве и некоторых других странах были приняты законы, регулирующие порядок предоставления госпомощи.

Проанализировав мировой опыт и ситуацию, сложившуюся в нашей стране, Антимонопольный комитет с участием зарубежных экспертов еще в 2002 году подготовил проект закона Украины «О государственной помощи». Сопротивление чиновников было отчаянным — согласование законопроекта с ведомствами продолжалось почти два года. Только после этого проект закона «О государственной помощи» был внесен правительством в Верховную Раду.

В декабре 2004 года он был рассмотрен в сессионном зале. Его поддержали Партия регионов и коммунисты. Однако с жесткой критикой выступили представители тогдашней оппозиции, провозглашавшие лозунги о равенстве правил игры в бизнесе, отделении бизнеса от власти. Законопроект набрал 107 голосов и был отклонен.

16 марта 2005 года состоялся круглый стол «Контроль за предоставлением государственной помощи субъектам хозяйствования как составляющая государственной конкурентной политики», на котором присутствовали посол ЕС Иен Боуг, представители Европейской Комиссии, украинские и иностранные эксперты. Участники круглого стола говорили о необходимости скорейшего законодательного урегулирования предоставления госпомощи. Учтя их замечания, АМК разработал новый законопроект и в ближайшее время представит его в Кабинет министров.

К числу наиболее острых проблем по-прежнему принадлежит положение в сфере естественных монополий. С ними наши граждане сталкиваются практически ежедневно. Именно на эти рынки приходится более половины всех прекращаемых Антимонопольным комитетом злоупотреблений монопольным положением.

К сожалению, наша борьба с нарушениями субъектов естественных монополий порой напоминает сражение витязя со сказочным драконом, когда на месте отрубленной головы тут же вырастают две новые. Возьмем близкую каждому сферу жилищно-коммунального хозяйства. Если в 1994 году АМК получил 224 жалобы и обращения граждан по проблемам ЖКХ, то десять лет спустя — 3400!

При этом коммунальщики зачастую вынуждают людей оплачивать и те услуги, которые они фактически не получали. Так, при предоставлении услуг по теплоснабжению и снабжению горячей водой должна поддерживаться определенная температура теплоносителя. Однако плата за эти услуги нередко начисляется по нормативам, не учитывая, что температура не выдерживалась. В ряде регионов скрытое завышение тарифов осуществлялось за счет уменьшения продолжительности отопительного сезона. Правда, нормативные документы предусматривали проведение перерасчетов, но этим никто не занимался.

АМК поднял этот вопрос, подключился к данной работе, и перерасчеты за непредоставленные или предоставленные не в полном объеме услуги тепло- и водоснабжения стали проводиться — сначала в Киеве, а затем в большинстве регионов. В результате существенно пополнились бюджеты многих семей: за пять лет (2001—2005 годы) потребителям компенсировали 1 млрд. 825 млн. гривен!

Во многом сходные проблемы и в других отраслях, в частности на железнодорожном транспорте. Антимонопольный комитет неоднократно штрафовал «Укрзалізницю», отдельные железные дороги, но жалобы на них продолжают поступать. Недавно АМК официально предостерег «Укрзалізницю» от введения обязательного питания пассажиров, плату за которое планируется включить в стоимость билетов. Мы предупредили, что в таком случае на эту организацию будет наложен штраф в размере до 10% годового дохода.

Одна из важнейших причин такого поведения «Укрзалізниці» — Министерство транспорта и связи, которому она подчиняется, одновременно является регулятором деятельности предприятий отрасли. Неудивительно, что оно стремится установить для «своих» предприятий максимально благоприятные условия. Последние тарифные «новшества», против которых АМК категорически возражал, — наглядное тому подтверждение.

К сожалению, в администрации, затем в секретариате президента уже несколько лет пылится подготовленный Комитетом проект президентского указа о создании Национальной комиссии регулирования транспорта.

По данным КРУ, три крупнейших субъекта естественных монополий потратили в 2004 году на спонсорскую помощь около полутора миллиардов (!) гривен, в том числе «Укрзалізниця» — более миллиарда. С тех пор в стране многое изменилось, но, по некоторым источникам, в финансовом плане «Укрзалізниці» на 2006 год вновь предусмотрено выделить более 260 млн. гривен на спонсорскую и шефскую помощь.

Возникает резонный вопрос: если эта организация настолько богата, что может за год раздарить десятки миллионов долларов, зачем почти в полтора раза повышать цены на пассажирские перевозки? А если она настолько бедна, что не может прожить без резкого повышения цен на билеты, зачем дарить кому-то эти суммы?

Тарифы на услуги субъектов естественных монополий не только опустошают наши кошельки, но также негативно влияют на развитие экономики в целом. Об этом свидетельствуют, в частности, данные конъюнктурных опросов 1500 промышленных предприятий, которые ежеквартально проводит Госкомстат. Если в 2000 году 12—15% опрошенных отмечали, что высокие тарифы естественных монополий серьезно сдерживают производство, то в прошлом году — 21, а в первом квартале текущего года — 24%!

Другие монополисты, с которыми часто имеет дело АМК, — органы государственной власти и местного самоуправления, предоставляющие так называемые платные услуги. Каждый предприниматель знает, сколько нужно платить за получение разрешений, согласований, сертификатов СЭС, органам контроля за качеством, охраны природы и другим. Впрочем, это касается не только предпринимателей. Немало приходится платить за услуги ГАИ водителям. Ну а если гражданин решил отремонтировать дом либо построить новый, ему нужно обойти не один десяток организаций, заплатив за их «услуги». Как правило, они являются единственными, кто предоставляет такие услуги, соответственно, и цены на них определяются отнюдь не свободной игрой спроса и предложения.

Но ведь на содержание госорганов мы уже заплатили государству налоги, отчего же должны платить дополнительные и немалые суммы?

Антимонопольный комитет неоднократно ставил вопрос о необходимости коренным образом изменить это ненормальное положение. По инициативе Комитета в двух указах президента предусматривалось сужение перечня платных услуг государственных органов, регулирование цен на них. В 2005 году активизировало работу по упорядочению этой сферы Министерство экономики, но затем все опять стихло.

Лишь АМК в рамках своих полномочий стремится устранять наиболее вопиющие проявления административного мздоимства. Такие, как, например, недоброй памяти платные «справки о несудимости» для получения заграничного паспорта (эта практика не только была накладной для кармана, она была унизительной для достоинства граждан Украины). По нашей рекомендации Госкомитет по жилищно-коммунальному хозяйству уменьшил в 2,5—3,5 раза нормы времени на услуги бюро технической инвентаризации. В результате стоимость услуг БТИ существенно снизилась. Сейчас Комитет изучает обоснованность тарифов за землеустроительные работы, а также за выдачу документов, удостоверявших право собственности на земельные участки: на наш взгляд, они существенно завышены.

Но много ли можно сделать, если в бюджете на текущий год предусмотрено получить в качестве платы за услуги бюджетных организаций 8 млрд. грн. — почти в два раза больше, чем в 2003 году?

Подчеркиваю, что это — доходы только бюджетных организаций. Но каждый орган власти окружен сетью хозрасчетных структур, которые занимаются проведением экспертиз, выдачей разрешений, согласований и т.п. С учетом этого мы ежегодно платим за административные и связанные с ними услуги около 20 млрд. грн. — больше, чем в качестве подоходного налога (17,3 млрд. в 2005 году). Да, ставки подоходного налога снизили, но зато за счет платных услуг госорганов фактически введен новый, куда более обременительный налог!

Хочу отметить, что в последние годы ряд органов исполнительной власти достаточно часто вспоминают о конкуренции и Антимонопольном комитете. Когда… нужно как-то объяснить результаты провалов в своей работе. Бездумной экспортно-импортной политикой, нерасторопностью Госрезерва летом 2003 года довели рынки зерна и хлеба до ажиотажного спроса и скачка цен на зерно в 2,5 раза — виноваты «монополисты», «сговоры» и АМК.

Игрой с акцизами и ввозными пошлинами на нефть и нефтепродукты спровоцировали всплеск цен на бензины — виноваты «монополисты», «сговоры» и АМК.

Вырезали стадо, не позаботившись о его восполнении, соответственно, цены на мясо пошли вверх — виноваты опять-таки таинственные «монополисты», «сговоры» и АМК.

Счетная палата в одном из документов написала: «Комитет по результатам расследования весеннего 2005 года дефицита на рынке нефтепродуктов не смог (!) доказать наличие антиконкурентных согласованных действий и злоупотреблений монопольным положением». Позволительно спросить: а что, АМК обязан был их доказывать вопреки фактическим данным, результатам анализа рынков, экономическим выкладкам (материалы по делу, о котором идет речь, — полдюжины толстенных томов)? Или, может быть, Счетная палата располагала неопровержимыми доказательствами сговора или злоупотреблений, неизвестными Комитету, — так почему она об этом не сообщила? В разгар кризиса мы запрашивали об этом СБУ, МВД, Генеральную прокуратуру, и отовсюду пришли ответы, что данными о сговоре на рынке нефтепродуктов они не располагают.

АМК никогда не был инструментом давления, не выполнял заказы по «наезду» на неугодных предпринимателей. Мы действовали строго по закону. Достаточно вспомнить, что в 2004 году, когда премьером был В.Янукович, Комитет запретил донецкой фирме «Сармат» приобретение контрольного пакета акций «Оболони». Мы пришли к выводу, что в этом случае рынок пива будет монополизирован.

В то же время никто не может упрекнуть АМК в чрезмерной мягкости к нарушителям. Если раньше обычный размер штрафов, накладываемых АМК, составлял сотни, тысячи гривен, то сейчас другие цифры — десятки, сотни тысяч, но они соответствуют нарушениям.

Так, компания «Одессаоблэнерго» в прошлом году оштрафована на 100 тыс. грн. за злоупотребление монопольным положением. На пять компаний, получивших исключительное право действовать в помещениях МВД, страхуя гражданскую ответственность владельцев транспортных средств, наложены штрафы на общую сумму 757 тыс. грн. На пять фирм — участниц сговора на рынке сахара — наложены штрафы на общую сумму 17,2 млн. грн.

При этом опыт показал, что участниками антиконкурентных сговоров наряду с предпринимателями часто являются чиновники. В частности, должностные лица МВД предоставили «избранным» страховикам помещения и «рекомендовали» гражданам пользоваться услугами именно этих компаний. Более того, когда Антимонопольный комитет начал расследование, один из руководителей министерства позвонил моему заместителю и пригрозил, что у сотрудников Комитета будут неприятности.

В сговоре на рынке сахара участие чиновников было не столь заметным, хотя и не менее значимым. В 2004 году в стране было произведено 2147 тыс. тонн сахара — меньше, чем в 2003-м, однако больше, чем в любом из шести предшествующих лет. Почему же тогда вплоть до прошлого года рынок оставался сравнительно стабильным? Дело в том, что раньше ежегодно принимались решения об импорте определенного количества сахара летом, когда спрос на этот продукт возрастает, а большая часть сахара урожая предыдущего года потреблена. Однако в 2005 году такие меры своевременно приняты не были. Даже когда розничные цены на сахар выросли более чем в полтора раза, руководство Минагрополитики энергично возражало против импорта этого продукта.

Такая позиция обосновывалась тем, что дешевый импортный сахар, дескать, нанесет значительный ущерб отечественным товаропроизводителям. Однако исследования, впоследствии проведенные АМК, показали, что уже к весне 2005 года сахарные заводы не располагали сколько-нибудь значительными запасами продукции: они реализовали ее оптовым фирмам. Так что дешевый импортный сахар угрожал лишь монопольным доходам оптовиков. Неужели министр об этом не знал? Поэтому АМК открыл дело против Минагрополитики в связи с наличием в его действиях признаков нарушения законодательства о защите экономической конкуренции.

Характерная особенность экономического развития в начале третьего тысячелетия — его глобализация. Приток иностранных товаров ограничивает возможности производителей монополизировать рынки и завышать цены. В то же время не единичны случаи, когда действия иностранных фирм негативно влияют на внутреннюю конкуренцию. Понятно, что с такого рода нарушениями бороться намного сложнее.

С этой проблемой впервые пришлось серьезно столкнуться еще в 2002 году, когда АМК начал дело против ирландской компании «Пест контрол». Чиновники из Минагрополитики предоставили ей исключительные права на проведение работ по обеззараживанию зерна, идущего на экспорт. Пользуясь этим, компания установила цены на свои услуги на уровне, существенно превышающем расценки в других странах. Расследование этого дела продолжалось более года, так как компания игнорировала наши запросы, давала неполную информацию. Но в конце концов мы наложили на нее крупный штраф и вынудили снизить цены на услуги.

Другой, куда более известный случай — «Вестерн Юнион». Компания создана еще в 1851 году и действует в 196(!) странах. Активная деятельность в Украине объясняется прежде всего тем, что примерно семь миллионов наших соотечественников работают за границей. Все было бы прекрасно, если бы не одно обстоятельство: чтобы перечислить в Украину из-за границы 100 долл., нужно было заплатить 15—17, а в некоторых странах — и 21 долл.

Об обстоятельствах этого дела немало писали, поэтому скажу лишь о его важнейших результатах. С сентября 2004 года «Вестерн Юнион» снизила тарифы на перевод денег из России и некоторых регионов США, с апреля 2005-го — тарифы на перевод денег из Италии, Испании и Португалии, с января текущего года — из Чехии, Польши, Греции и Казахстана. Таким образом, снижены и притом существенно — в два-четыре раза — тарифы на переводы из тех стран, где работает подавляющая часть наших соотечественников.

Скажу откровенно: я горжусь, что это удалось сделать. В украинских семьях ежегодно остается более ста миллионов долларов, которые раньше уплывали за океан. Есть и другой эффект, который нельзя оценить в долларах или гривнях, — повышение международного авторитета Украины. Ведь уважают те страны, которые активно отстаивают интересы своих граждан.

В условиях глобализации экономики возрастает значение международного сотрудничества в сфере конкурентной политики. АМК поддерживает тесные контакты с Европейской комиссией, конкурентными ведомствами Франции, Германии, США, Польши и ряда других стран. Однако особое значение для нас имеет сотрудничество в рамках СНГ. Еще в 1993 году государства Содружества заключили Договор о проведении согласованной антимонопольной политики. Для его реализации был создан Межгосударственный совет по антимонопольной политике, или, как его обычно называют, Антимонопольный совет. В составе совета — руководители конкурентных органов стран СНГ. Мы регулярно встречаемся, обмениваемся информацией. Сотрудничество в рамках Антимонопольного совета позволило АМК получить ценный опыт, помогло успешно завершить ряд расследований, в том числе дело «Вестерн Юнион».

В течение двух лет — до июня текущего года — я был председателем Межгосударственного совета по антимонопольной политике. Впервые эту авторитетную организацию возглавил представитель Украины. Это было международным признанием достижений нашей страны в данной сфере.

С ноября 1993-го по июнь 2006 года в Украине сменилось десять руководителей Кабинета министров и 12 министров экономики. И только два председателя Антимонопольного комитета. Важнейшая причина — председатель АМК назначается на семь лет. И это не случайно. Мне, профессиональному экономисту, который пришел с поста председателя парламентского комитета, курировавшего АМК, потребовалось немало времени, чтобы войти в курс дела. К тому же Комитет принимает решения, серьезно затрагивающие интересы влиятельных финансово-промышленных, профессиональных, региональных групп.

Поэтому я считаю, что должность председателя АМК не должна фигурировать в соглашениях о разделе портфелей между участниками коалиции и быть предметом торга политических сил. Руководитель конкурентного ведомства должен избираться на конкурсных началах, при этом критериями должны быть исключительно профессионализм и моральные качества.

Придя пять лет назад в АМК, я не устроил в нем «кадровую революцию». Все действующие сегодня государственные уполномоченные АМК работали в Комитете еще до моего назначения на должность председателя (многие, разумеется, не на столь ответственных постах). Большинство руководителей территориальных отделений АМК назначены еще моим предшественником — Александром Завадой. Надеюсь, что мой преемник на посту председателя АМК не повторит ошибок ряда выдвиженцев оранжевой революции и сохранит золотой кадровый фонд — людей, которые творчески и профессионально работали независимо от политических бурь.