В тиши моратория

Если учитывать стремительно возрастающий вес аграрного сектора, его решающее влияние на состояние финансов, включая курс гривны, становится понятным, почему земельный вопрос пребывает в центре внимания. От моратория к мораторию, переживая, что же будет дальше, живет вся страна. Со всеми возрастающими сомнениями надеясь, что в очередной раз продленный запрет парламента на куплю-продажу сельхозземли даже если не решит проблему в полном объеме, то хотя бы не допустит наихудшего - окончательного отчуждения от главного ресурса селян и целых громад, из поколения в поколение возделывающих землю.

В тени корпоративных торгов

Известное дело, проще из года в год делать отсрочки, чем нести ответственность за решения о запуске глобального земельного рынка, который не воспринимается преобладающим большинством населения. С одной стороны, продление моратория успокаивает общественное мнение, снижает градус противостояния, а с другой - обманчивое затишье не особенно мешает чиновникам и латифундистам весьма успешно продвигаться в давно избранном ими направлении. Подкармливаемые из госбюджета, допущенные к банковским кредитам и пользующиеся дешевой арендуемой у селян землей, агрохолдинги наращивают земельные банки. И отнюдь не за счет введения в оборот невозделываемых, малопродуктивных сельхозземель, а отработанными приемами поглощения средних и мелких сельхозпредприятий как легальным способом, с разрешения АМКУ, так и по праву силы, навязывая свои правила игры.

Продление каждого моратория привычно сопровождается обещанием властей использовать отсрочку для принятия мер во благо всех: от инвентаризации сельхозземель, создания их кадастра до разработки и принятия соответствующих законопроектов. В такие времена громче обычного звучит риторика о развитии фермерских хозяйств, семейных ферм, формировании обслуживающих кооперативов. Но на деле оказывается, что если что и меняется, то отнюдь не в интересах малого и среднего бизнеса.

У олигархата даже в условиях наложенного моратория есть достаточно возможностей, чтобы и в отсутствие официально провозглашенного глобального рынка захватывать все вершины агросектора, сохранять в своих интересах экспортно-сырьевой характер аграрной экономики. Чем в большей мере растут масштабы латифундий и совершается больше поглощений, тем стремительнее убывают возможности развития фермерской европейской формы хозяйствования.

Во время "мониторингового" затишья дискуссии о будущем земельном рынке направляются на второстепенные вопросы, искусно обходя главные составляющие проблемы: какие объемы земли разрешить покупать "физическому лицу" - по 200, 500 или 1000 га в одни руки? При этом не заморачиваясь, для каких целей они намерены приобретать землю. Для того, чтобы, вложив средства, создать высокодоходное, модернизированное сельхозпредприятие, сочетающее производство сельхозпродукции с ее переработкой, создающее в сельской местности рабочие места, или "физлицо", пользуясь предоставленной возможностью, купит землю, чтобы подороже ее перепродать или передать в аренду, при этом не забыв повысить арендную плату в несколько раз.

Вопрос о том, в чьи руки перейдет земля, какой окажется ее судьба, если она будет превращена в товар, который каждый, кто имеет деньги, сможет купить и по своему разумению им распорядиться, далеко не праздный. Особенно если учесть, что в окрестностях крупных городов создались условия, когда выгоднее и доходнее стало не выращивать урожаи сельхозкультур, а… приторговывать самой землей. И не только паями, но и приусадебными участками. В результате небольшие участки, где выращивалось продовольствие для внутреннего рынка, переходят под контроль экспортно ориентированных агрохолдингов.

Есть и другой, проверенный как собственной практикой, так и опытом европейских стран путь развития агросектора. Не пускать сельхозземлю по рукам в надежде, скорее всего тщетной, что такой подход, в конце концов, приведет к появлению ответственного собственника, а позаботиться о том, чтобы земля попала в руки может, не столь богатых, но перспективных и трудолюбивых хозяев, - тех, кто накрепко связаны с землей, имеет соответствующие навыки и образование, готов увеличить имеющиеся в их распоряжении или создать новые фермерские хозяйства или семейные фермы.

Конечный результат, успешность реформ определяются, в конечном счете, составом тех, в чье распоряжение попадет сельхозземля. Либо собственник земли и труженик на ней будет представлен в одном лице, либо процесс пойдет по противоположному сценарию и потенциальные фермеры в виде сегодняшних сельских хозяев превратятся в наемных работников, со всеми вытекающими последствиями. Даже использование современной техники и передовых технологий не спасет их, как и территории их обитания, от пагубных последствий отчуждения от земли (подробнее об этом шла речь в публикациях ZN.UA: "Единоличники" за 3 марта 2017 г., "Если рынок, то ограниченный, селянский" за 24 ноября 2017 г., "Агрорейдерство: истоки и последствия" за 15 декабря 2017 г., "Как наконец получить давно обещанный пай" за 27 января 2018 г.).

Обнадеживающие перспективы и утрачиваемые возможности

Странное дело, но в самом начале реформы, когда проходило распаевание земли, а паями, согласно принятому Земельному кодексу, наделялись все, кто на то время работал в сельхозпредприятиях, определенности было больше, чем после принятия многочисленных поправок, настолько запутавших законодательство, что даже опытные юристы, не говоря уж о собственниках паев, не могут разобраться в положениях, зачастую противоречащих друг друку.

В ходе дискуссии, предшествующей XXVIII съезду Ассоциации фермеров Украины, мнения о состоянии агросектора разошлись. Разброс мнений большой: от заверений в том, что "создан новый класс сельхозпроизводителей" до утверждений, что "фермерство пребывает в упадке". Сходятся на том, что перспективный многообещающий сектор действительно потерял темп развития. Сравнение нынешнего положения фермеров (которые в последние годы были лишены господдержки, но зато пользуются повышенным вниманием рейдеров), с положением их дел в "лихие" 90-е - в пользу прошлого. Прежде всего потому, что поддержка государства и местного самоуправления в начале фермерского движения была хоть и небольшой, но реальной.

В первых законах и правительственных постановлениях было определено, что для формирования фермерских хозяйств надлежит выделить до 10% имеющейся в стране пашни, а участки государственной сельхозземли передавались в постоянное пользование. Частично даже был решен вопрос с выдачей льготных кредитов. Они распределялись с участием местных ассоциаций и выдавались банками хоть и под залог, но, по оценке фермеров, на вполне приемлемых условиях. Такой подход дал возможность многим тогдашним сельским хозяевам закупить хоть какую-то сельхозтехнику. В те годы было создано около 40 тыс. фермерских хозяйств. Казалось, что с наглядным примером передового отряда вольных земледельцев в ходе распаевания колхозно-совхозных земель, когда селяне получали земельные паи, средний и малый агробизнес станет основой агросектора. Но этого не произошло. Чем больше появлялось возможностей для расширения фермерского сектора, тем больше препятствий возникало на их пути.

За время от первого моратория до последнего число фермерских хозяйств не только не увеличилось, но в ряде регионов существенно сократилось. С фермерским резервом ситуация тоже не складывается. К этой категории товарных производителей вполне могли бы примкнуть т. н. единоличники, т. е. селяне, которые вывели свои паи из общих сдаваемых в аренду площадей и стали хозяйствовать на своих паях самостоятельно. Согласно экспертной оценке, в их распоряжении - 5–7% распаеванных земель. И при создании определенных условий они могли бы удвоить масштабы фермерства как числом работников, так и объемами землепользования и производимой продукции. Но, в отличие от фермеров-первопроходцев 90-х, ни господдержки, ни банковских кредитов они не получают.

Тогда же, в 90-е, была заложена основа для развития семейных ферм. Поскольку Земельный кодекс предусматривал расширение домохозяйств, т. е. приусадебные участки можно было "дотачивать" бесплатной приватизацией 2 га сельхозземель для развития личного селянского хозяйства. Таким образом открывались перспективы для расширения посевов кормовых культур, наращивания поголовья скота. Поначалу так и было. Сельские жители, особенно те, которые по каким-то причинам не получили земельный пай, но желавшие расширить домашнее хозяйство, получали возможность бесплатно приватизировать 2 га земли. Возрастающая отдача домашних хозяйств способствовала наполнению внутреннего рынка продовольствия в сложный период реформирования агросферы, приводила к удержанию низких цен напродукты. Но в дальнейшем ситуация изменилась. Бесплатно приватизируемая сельхозземля, назначение которой четко определено Земельным кодексом "для ведения личного селянского хозяйства", все чаще попадает не селянам, а через подставных лиц, не имеющих никакого отношения к местным громадам, - к застройщикам или латифундистам. Консолидируемые участки застраиваются многоэтажками, их продают и покупают для всевозможных нужд, далеких от выращивания сельхозпродуктов, или объединяют, консолидируют для формирования крупных полей и их передачи в аренду агрохолдингам. Доходит до того, что под бесплатную приватизацию или в длительную аренду чиновники Госгеокадастра передают пастбища и выгоны, в результате чего целые сельские громады лишаются возможности не то что заводить семейные фермы, но даже содержать и обслуживать скот для собственного потребления. Это ответ на загадку: почему стремительный количественный рост выделяемой земли для ведения ЛСХ возрос на сотни тысяч гектаров, а объем направляемых на внутренний рынок продуктов не только не увеличивается, но и существенно сокращается. В статистической графе "хозяйства населения" отражается снижение производства продуктов в мелких хозяйствах.

Размах без расчета

О земельном рынке глобального характера (т. е. без особых ограничений, превращающего сельхозземлю в обыкновенный товар), после принятого в конце прошлого года ВР запрета на куплю-продажу сельхозземли представители власти говорят в полный голос, выражая уверенность, что нынешнее продление моратория будет последним. Но с принятием законопроектов, необходимых для запуска хоть какого-то рынка, не складывается. В сфере принятия законодательства, которое регулировало бы оборот земель сельхозназначения, продвижений не наблюдается. Даже по тем вопросам, которые не терпят отлагательства и в отношении которых в обществе достигнут консенсус. Мало кто, тем более публично, станет возражать против того, чтобы наконец-то передать в распоряжение местных громад сельхозземли, находящиеся за пределами населенных пунктов. Без решения этой проблемы тормозится одна из наиболее перспективных реформ - децентрализация управления. Но как могут местные громады, тем более объединенные, обеспечивать социально-экономическое развитие без того, чтобы не иметь в распоряжении главный ресурс? Тем не менее, давно ожидаемое законодательное положение, способное дать мощный экономический рычаг в руки местного самоуправления, переходит из одного законопроекта в другой и… не воплощается в закон. Еще в 2014 г. эта законодательная новелла появилась в законопроекте №1159. После его отклонения перешла в законопроект №4355, который ВР тоже не приняла. Потом это положение фигурировало в правительственном законопроекте №7188, теперь оно пребывает в президентском законопроекте 7363.

Заметим, в обоих законопроектах - правительственном и президентском - предлагается передать сельхозземлю не всем территориальным громадам, а только объединенным. Остальную землю (а ее в разы больше) правительственный документ предлагает оставить в распоряжении Госгеокадастра - структуры, подчиненной Кабмину. Ну, а согласно президентскому законопроекту, эти земли предлагается передать в распоряжение РГА, т. е. - структурам из президентской вертикали. Вот такая трансформация произошла с появившейся почти четыре года назад законодательной инициативой, инициировавшей усиление всех территориальных громад, а не только ОТГ.

Объясняя длительную пробуксовку земельного законодательства, эксперты обращают внимание на то, что каждый вновь поступающий законопроект блокирует предыдущие, вне зависимости от того, что в тех, наряду с неприемлемыми, имеются ценные, отражающие общественные настроения законодательные положения. Эксперт Ал. Солонтай полагает, что в результате таких подходов "получаем консервацию архаичных и неэффективных земельных отношений". А выход видится в том, чтобы рассматривать в парламенте все законопроекты, отбирая из них все самое ценное, а не группировать предложения, усложняя их принятие.

Президентский законопроект №7363, затрагивающий множество вопросов, в т. ч. мало, а то и вовсе не связанных между собой, предлагающий внести изменения в почти четыре десятка действующих законов, в т. ч. - в девять законодательных кодексов, воспринят весьма неоднозначно. В Главном научно-экспертном управлении ВР, кроме многочисленных конкретных замечаний, высказывается сомнение в целесообразности разработки и принятия законопроекта, регулирующего множество мало связанных между собой вопросов.

А в ВР сразу же были внесены два альтернативных документа. Для этого есть основания. В законопроекте 7363, наряду с положительно воспринимаемыми положениями, направленными на дифференциацию и упрощение налогов в аграрной сфере, совершенствование в правилах составления и регистрации арендных договоров и ряд других, не находят отражение ключевые вопросы, от которых зависит развитие аграрной экономики. В частности, не предусматриваются законодательные меры, которые регулировали бы масштабы землепользования, сдерживали бы разрастание латифундий, реально способствовали бы развитию среднего и малого агробизнеса. Впрочем, в этом законопроекте об ограничениях речь все-таки идет. Предлагается уменьшить размер бесплатно приватизируемых участков для ведения ЛСХ с 2 до 1 га, а огородникам, землепользование которых ныне законодательно не ограничивается, предлагается выделять "не более 0,6 га".